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Parare del Consiglio di Stato: deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati ad uso pubblico
2006-04-06

Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 13 marzo 2006
N. della Sezione: 4569/05

OGGETTO: MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVIT CULTURALI Schema di regolamento governativo recante attuazione della legge 15 aprile 2004, n. 106, relativa al deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati ad uso pubblico.

La Sezione
Vista la relazione trasmessa con nota n. UDC/27442 del 26 ottobre 2005,
pervenuta il successivo 3 novembre, con la quale il Ministero per i beni e le attivit culturali (Ufficio legislativo) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento indicato in oggetto.
Vista la relazione integrativa trasmessa con nota n. UDC/4143 del 14 febbraio 2006 a seguito del parere interlocutorio espresso da questa Sezione nelladunanza del 14 novembre 2005;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Donato Marra;

PREMESSO e CONSIDERATO
Su un primo testo dello schema di regolamento in oggetto, predisposto ai sensi dellart. 5 della legge 15 aprile 2004, n. 106 e dellart. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 al fine di completare e rendere applicabile la nuova disciplina del deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati alluso pubblico, la Sezione, con il parere interlocutorio citato in epigrafe - al quale per brevit integralmente si rinvia e che fa parte integrante del presente parere definitivo aveva chiesto una serie di adempimenti istruttori e formulato richieste di chiarimenti ed osservazioni sulle parti pi significative dellarticolato.
Con la relazione integrativa successivamente trasmessa in adempimento al suddetto parere, lAmministrazione illustra gli approfondimenti istruttori svolti, anche attraverso unapposita riunione con le amministrazioni pi direttamente interessate svoltasi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 9 gennaio 2006 e coordinata dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, e le modifiche apportate al testo originario dello schema di regolamento al fine di corrispondere alle osservazioni formulate dalla Sezione.
Si prende atto che sono stati acquisiti i pareri favorevoli della Conferenza unificata Stato-Regioni e dei Ministeri delleconomia e delle finanze e della giustizia, nonch del Ministro per linnovazione e le tecnologie, del quale sono stati recepiti i suggerimenti per una pi precisa definizione dei documenti su supporto informatico e dei documenti diffusi tramite rete informatica.
Si prende altres atto che sono state integralmente recepite le osservazioni formulate dalla Sezione in ordine ai seguenti punti:
a) precisazione dei contenuti della relazione nel senso richiesto, attraverso lesplicito riconoscimento che con lo schema di regolamento in esame non si intendono introdurre deroghe alla normativa sulla protezione del diritto dautore e degli altri diritti connessi al suo esercizio stabilita con la legge 22 aprile 1941, n. 633 e successive modificazioni ed integrazioni (apportate da ultimo con il decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 68), non potendosi ravvisare tali contenuti derogatori nella normativa primaria dettata con la legge 15 aprile 2004, n. 106 di cui il regolamento costituisce attuazione;
b) soppressione delle limitazioni al concetto di uso pubblico contenute nel testo originario dellart. 2, lett. e), eccessivamente estensive della nozione e perci ritenute non coerenti con quanto stabilito dalla norma primaria;
c) aggiunta, alla fine della lett. f) del comma 1 dellart. 2 delle parole nellambito delle finalit previste dalla legge, allo scopo di chiarire che il supporto informatico non d vita ad una categoria di documento a s stante, per sua natura destinato alluso pubblico;
d) soppressione al comma 2 degli articoli 8 e 22 della facolt di modificare o integrare lelenco dei documenti non soggetti allobbligo di deposito legale con la fonte sottordinata del decreto ministeriale;
e) modifica del comma 1 dellart. 44, mediante la sostituzione delle parole fino ad un terzo con le parole di un terzo, in considerazione della necessit di coordinare la possibile riduzione della sanzione amministrativa con la maggiore gravit della condotta sanzionata allorch ladempimento successivo sia non solo tardivo rispetto al termine stabilito, ma anche successivo allavvio della procedura di accertamento.
LAmministrazione non ha invece ritenuto di acquisire il parere del Comitato consultivo permanente per il diritto di autore, dellAutorit garante per la protezione dei dati personali e della SIAE in considerazione dellesiguit del tempo a disposizione per il completamento delliter di adozione ed emanazione del regolamento, nonch del valore, a suo avviso, essenzialmente formale di tali pareri, atteso che il Comitato per il diritto di autore si comunque espresso sugli articoli 37 e seguenti del Capo VII concernente la materia pi delicata e innovativa (depositi dei documenti diffusi tramite rete informatica), che rappresentanti dellAIE e della SIAE siedono nel Comitato e hanno comunque partecipato ai lavori del gruppo informale costituito presso lUfficio legislativo del Ministero e che loggetto del deposito legale circoscritto per legge ai prodotti editoriali destinati alluso pubblico.
In proposito la Sezione invita lAmministrazione a valutare lopportunit di acquisire i pareri suddetti, considerato che altro la consultazione di singoli componenti, altro lavviso del collegio; che lo stesso Comitato per il diritto di autore ha rilevato di essere stato consultato su una parte soltanto del testo, al quale esclusivamente il parere si riferisce; e che il problema della tutela della riservatezza dei dati personali costituisce un aspetto non marginale delle modalit di acquisizione automatica dei documenti diffusi tramite rete informatica, tanto che lo stesso articolo 37 dello schema richiama espressamente la necessit di rispettare le norme poste a tutela di tale riservatezza.
Inoltre, con riferimento ai rilievi mossi nel parere interlocutorio in ordine allarticolo da ultimo citato che disciplina le modalit di acquisizione dei documenti suindicati, lAmministrazione si limitata da un lato a sopprimere linciso diretto ad escludere la natura regolamentare dei decreti ministeriali ai quali demandato di stabilire, dapprima in via sperimentale e poi, entro il successivo biennio, in via definitiva, le regole tecniche per il deposito e lacquisizione, anche mediante forme di raccolta automatica, presso la Biblioteca nazionale centrale di Firenze dei documenti diffusi tramite rete informatica; dallaltro lato ad aggiungere un comma per esplicitare che la acquisizione automatica una modalit alternativa rispetto al deposito ad iniziativa e cura del soggetto obbligato, e che in ogni caso devono essere rispettate le norme poste a tutela del diritto dautore e della riservatezza dei dati personali. Al riguardo lAmministrazione, pur affermando di concordare in linea di massima sul rilievo relativo alla omessa disciplina del deposito/raccolta dei documenti in questione, ribadisce, da un lato, che la soluzione prescelta risulta lunica allo stato percorribile poich la novit della tematica, la mancanza di pratiche condivise a livello internazionale e la evoluzione delle tecniche che caratterizza internet non consentono allo stato la definizione esaustiva e rigida delle modalit di esecuzione del deposito legale di tale tipologia di documenti; dallaltro lato, che si tratta di definire essenzialmente specifiche tecniche di trasmissione e/o acquisizione dei dati sulla rete e dei supporti che veicolerebbero il deposito: specifiche tecniche che si sostanziano nella definizione dellhardware e del software utilizzato allo scopo e che, come tali, dovrebbero ritenersi appartenenti allarea propria della regola tecnica, pi che del comando giuridico.
In proposito la Sezione, pur apprezzando le modifiche introdotte che costituiscono un miglioramento del testo originariamente trasmesso, non ritiene che le stesse siano sufficienti al pieno assolvimento della funzione normativa, che la stessa Amministrazione riconosce essere stata demandata al regolamento, e che deve pertanto essere esercitata a livello di regolamento governativo secondo quanto previsto espressamente dalla norma primaria di autorizzazione.
In relazione alle argomentazioni con le quali lAmministrazione giustifica la soluzione prescelta per altro, se ne da atto, con ampi margini di problematicit e disponibilit agli opportuni, ulteriori approfondimenti che si rendessero necessari si devono formulare le seguenti osservazioni:
a) la stessa Amministrazione riconosce natura regolamentare ai decreti ministeriali previsti dallart. 37 dello schema; senonch un regolamento ministeriale deve essere autorizzato con legge, e non gi con una disposizione di un regolamento governativo, sia pure di delegificazione;
b) i rilievi sulla natura fortemente innovativa e necessariamente sperimentale della disciplina delle modalit di deposito/acquisizione dei documenti diffusi tramite rete informatica, lungi dal giustificare una derubricazione della fonte normativa, tra laltro mantenuta anche per la disciplina definitiva che seguir alla fase sperimentale, richiede ancor maggiore attenzione alla definizione di norme chiamate a regolamentare un fenomeno nuovo, di cui si riconosce tra laltro espressamente limpatto potenziale su diritti soggettivi costituzionalmente protetti, quali il diritto dautore e il diritto alla riservatezza: daltra parte ogni normativa sempre adottata allo stato delle conoscenze, e potr quindi essere modificata alloccorrenza con successivo regolamento, fonte sufficientemente elastica anche nella forma del regolamento governativo;
c) la funzione normativa affidata al regolamento non pu dirsi assolta con la semplice previsione delle modalit procedimentali di adozione di fonti sottordinate (tra laltro particolarmente complesse, a conferma della delicatezza delle scelte da compiere), nonch di soli criteri direttivi, tra laltro in larga parte desumibili dalla normativa primaria che si tratta di attuare e da quella che disciplina i diritti su cui possono incidere le modalit di deposito/acquisizione dei documenti in questione;
d) la innegabile tecnicit del fenomeno da disciplinare non pu condurre a ritenere estranee allarea del comando giuridico ogni regolamentazione dei relativi comportamenti, ancorch siano inevitabilmente collegati alle caratteristiche tecniche degli strumenti da utilizzare;
e) la formulazione proposta dallart. 37, pur prevedendo che le modalit automatiche di acquisizione sono meramente alternative rispetto al deposito ad iniziativa e cura del soggetto obbligato, non precisa quali siano i rapporti tra le due forme di deposito/acquisizione e i presupposti che consentono di ricorrere allacquisizione automatica;
f) si richiama infine lattenzione sulla opportunit, gi segnalata dal Comitato consultivo permanente per il diritto dautore, di inserire allart. 42, comma 4, tra i soggetti che possono essere sentiti i rappresentanti degli operatori di telecomunicazioni e di internet; nonch sulla necessit di indicare con precisione e terminologia adeguata le naming authorities richiamate nel comma 2 dellart. 37.
In conclusione la Sezione ritiene che anche la nuova formulazione dellarticolo 37 demanda in buona sostanza a fonti sottordinate la definizione di una normativa che dovrebbe invece essere posta con il regolamento in esame, o quanto meno con successivo regolamento governativo al termine della fase di sperimentazione, la cui necessit ed opportunit va rimessa al prudente apprezzamento dellAmministrazione.
Si segnala, infine, che la numerazione dei commi degli articoli 8, 22, 37 e 44, nel testo modificato trasmesso con la nota 14 febbraio 2006 n. 4143, deve essere opportunamente corretta iniziando ciascun articolo con il comma 1 e, a seguire, i commi successivi, ed eliminando le indicazioni soprannumerarie (ad es. comma 1 bis).

P.Q.M.

Nelle suesposte considerazioni il parere.
Per estratto dal Verbale
Il Segretario della Sezione
(Licia Grassucci)

Visto
Il Presidente della Sezione
(Luigi Cossu)
www.federalismi.it



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