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Lettera del Presidente del Consiglio dei Ministri al Presidente della Repubblica
2002-06-28


[Lettera inviata dal Presidente del Consiglio al Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi]


Roma, 28 giugno 2002
Signor Presidente,
desidero ringraziarLa per la Sua lettera del 15 giugno u.s. e per le osservazioni sulla conversione del Decreto Legge n. 63 del 2002, che pienamente condivido.
Desidero anche confermarLe l'impegno del Governo affinch la Patrimonio dello Stato S.p.A. operi nel pieno rispetto delle caratteristiche giuridiche, dei vincoli legali e sostanziali, nonch dell'intero sistema di tutele esistente sui beni pubblici.
A tale proposito posso darLe formale assicurazione che il Governo ben consapevole che la nuova normativa postula il mantenimento di tutte le garanzie che la legislazione vigente prevede per il demanio e per il patrimonio indisponibile. Anche il ruolo del Ministero per i Beni e le Attivit Culturali rimane integro e intangibile. Di tale corretto orientamento sono pienamente avvertiti gli uffici interessati, che ad esso conformeranno il loro comportamento.
Nell'appunto che allego chiarito infatti che il trasferimento dei beni alla Patrimonio dello Stato S.p.A. non incider in alcun modo sui vincoli esistenti, s da escludere, sul piano tecnico, la necessit di ogni ulteriore intervento normativo volto a precisare la portata precettiva del comma 10 dell'articolo 7 del provvedimento.
Mi sembra in tal modo che resti assicurata - in linea con l'ordine del giorno presentato dalla Maggioranza, accolto dal Governo e approvato dal Senato - la pienezza della tutela dei Beni Culturali ed Ambientali della Nazione.
Ho trasmesso integralmente il contenuto della Sua lettera al Ministro dell'Economia che condivide e conferma questa posizione alla quale ha manifestato formalmente la sua piena adesione. Del resto, non appena la Patrimonio dello Stato S.p.A. diventer operativa, sar il C.I.P.E. che dovr adottare la direttiva nella quale tali principi saranno recepiti, unitamente agli indirizzi del Ministro per i Beni e le Attivit Culturali e del Ministro dell'Ambiente e Tutela del Territorio.
Tutto questo in piena coerenza e applicazione del Programma del Governo che ha sempre annesso la massima importanza alla tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione.
In tal senso, Le assicuro che l'azione dell'Esecutivo continuer ad essere improntata al principio della pi attenta ed effettiva tutela di questi valori, che figurano tra i Principi Fondamentali della nostra Costituzione.
Voglia gradire, Signor Presidente, i miei pi cordiali saluti,
Silvio Berlusconi

Appunto per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

In riferimento ai rilievi formulati dal Presidente della Repubblica, nella inviata al Presidente del Consiglio dei Ministri in data 15 giugno 2002, relativamente ai contenuti del Decreto Legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo l della legge 15 giugno 2002, n. 112, si rappresenta che la Patrimonio dello Stato S.p.A. nasce con l'obiettivo di migliorare la gestione dei beni dello Stato, promuovendone la valorizzazione; si tratta invero di crediti, concessioni, beni immateriali, terreni e immobili di non particolare pregio, nonch di ogni altra componente dell'attivo dello Stato.
Nella realizzazione di questa missione i meccanismi civilistici propri e tipici della societ per azioni costituiscono un incentivo giuridico particolarmente efficace per indurre disciplina e buona gestione di queste attivit, creando cos il presupposto per la loro migliore valorizzazione.
Sembra chiaro che i ricordati meccanismi di diritto privato sono destinati ad operare comunque nel rispetto delle caratteristiche giuridiche, dei vincoli legali e sostanziali; nonch dell'intero sistema di tutele, esistente su tali beni pubblici. Ci in quanto il trasferimento dei beni alla Patrimonio dello Stato S.p.A. non incider in alcun modo sui diversi vincoli che eventualmente oggi gravino su taluni di essi.
L'unica esegesi del Decreto Legge n. 63 del 2002, convertito in legge dall'articolo 1 della legge n. 112 del 2002, che possa ritenersi corretta postula infatti, alla stregua di quanto si chiarir di seguito, il mantenimento di tutte le forme di tutela che la legislazione vigente prevede per la difesa del nostro demanio e del patrimonio indisponibile; rimane, dunque intatto, anche per espressa previsione della legge, il ruolo del Ministero per i beni e le attivit culturali.
Per quanto invero concerne l'eventuale passaggio di beni demaniali alla societ Patrimonio dello Stato, certo che tali beni continueranno ad essere assoggettati al peculiare regime giuridico che li caratterizza; in particolare, come espressamente previsto dall'articolo 823 del codice civile, richiamato anche nell'originaria formulazione del Decreto Legge, essi restano inalienabili. Inoltre, la previsione legislativa della definizione, da parte del C.I.P.E., delle direttive di massima in base alle quali saranno dettati gli indirizzi strategici nei confronti della Patrimonio dello Stato S.p.A., garantisce, al medesimo tempo, il coordinamento tra i ministeri interessati ed un'adeguata ponderazione di tutti gli interessi coinvolti.
Nell'ambito, quindi, del C.I.P.E. si potr operare in modo che le decisioni afferenti al trasferimento ed alla gestione dei beni siano adottata (sic) con l'adesione del Ministro per i beni e le attivit culturali e del Ministro dell'ambiente e tutela del territorio; sul piano giuridico, infatti, non viene meno la necessit dell'intesa del primo di detti ministeri per quanto concerne, in generale, il trasferimento dei beni di particolare valore artistico e storico (cfr. articolo 7, comma 10, quarto periodo, del Decreto Legge in discorso).
In merito al possibile trasferimento di beni dalla societ Patrimonio dello Stato S.p.A. a Infrastrutture S.p.A., si prevede che esso sia necessariamente a titolo oneroso. Per quanto concerne pi specificatamente le ulteriori perplessit evidenziate in merito nella riscontrata nota, giova richiamare la nota distinzione tra beni culturali di interesse storico ed artistico e beni ambientali. Per quanto concerne i beni di interesse storico ed artistico, questi sono sostanzialmente da ricondurre ai beni facenti parte del demanio pubblico ai sensi dell'articolo 822 del c.c. (lido del mare, spiaggia, rade, porti, fiumi, torrenti, laghi altre acque definite pubbliche nonch, qualora appartengano allo Stato, strade, autostrade, strade ferrate, aerodromi, acquedotti, immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico ed artistico, raccolte di musei, pinacoteche, archivi, biblioteche), per i quali l'articolo 7, comma 10, del provvedimento in oggetto esplicitamente prevede che l'eventuale trasferimento della titolarit del bene in capo alla Patrimonio dello Stato s.p.a, non ne modifica comunque il regime giuridico previsto dagli articoli 823 e 829, primo comma, del codice civile; ci significa che il trasferimento non pu comunque determinare il venir meno del vincolo della inalienabilit, della non usucapiblit, nonch quello della loro non assoggettabilit alla espropriazione forzata.
Ci anche in considerazione del principio che la funzione pubblica di un bene, ovvero la sua idoneit a realizzare un interesse pubblico, prescinde dalla titolarit (pubblica o privata) del bene stesso, afferendo piuttosto al suo regime di utilizzazione e fruizione (cio al suo ad, statuto proprietario, secondo la terminologia usata da una nota dottrina civilistica); sicch, in ultima analisi, la tutela di un bene storico, artistico, culturale etc, data essenzialmente dal vincolo su di esso gravante, che pu essere apposto e continuare a sussistere indipendentemente dalla circostanza che la titolarit del bene sia dello Stato, della Patrimonio dello Stato s.p.a. o della Infrastrutture s.p.a.
Si consideri, ad abundantiam, che comunque l'articolo 7, comma 1, del provvedimento in esame, nell'istituire per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato l'omonima societ per azioni dispone che il relativo pacchetto azionario attribuito per il 100 % allo Stato medesimo; e che, in ogni caso, le predette attivit devono comunque essere effettuate "nel rispetto dei requisiti e delle finalit proprie dei bersi pubblici".
L'inalienabilit dei beni pubblici che gi avevano siffatta caratteristica non pu, dunque, ritenersi essere venuta meno; ci pu considerarsi affermato in modo sufficientemente esplicito nel testo definitivo del Decreto Legge in questione. Da ci deriva anche l'ulteriore conseguenza che i medesimi beni non possono senz'altro essere inclusi tra quelli che la Patrimonio immobiliare s.p.a. autorizzata a dare in garanzia.
I beni di interesse storico ed artistico rientranti nel patrimonio indisponibile dello Stato ai sensi dell'articolo 826 del c.c. (foreste, miniere, cave e torbiere, le cose di interesse storico, archeologico, paleontologico ed artistico se rinvenute nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra) hanno d'altronde carattere residuale. In ogni caso non muta, anche per essi, il regime della indisponibilit, vale a dire che essi non possono essere alienati sino a che sussiste, intrinseca la destinazione ad uso pubblico; in particolare, le cose artistiche rinvenute nel sottosuolo (reperti archeologici), poich sono per loro natura destinate al soddisfacimento dell'interesse pubblico culturale e sono per ci stesso sottoposte al vincolo derivante dal decreto legislativo n. 490 del 1999, recante il Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, non potrebbero essere alienate se non previa autorizzazione della Sovrintendenza che attesta essere venuto meno l'interesse (ad esempio perch trattisi di oggetti ripetitivi ed in gran quantit, quali anfore comuni rinvenute sulle navi olearie, etc).
I beni ambientali sono invece individuati dall'articolo 138 del citato Decreto legislativo n. 490 del 1999. In essi sono da ricomprendere: le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarit geologica; le ville, i giardini, i parchi che si distinguono per la loro non comune bellezza; i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale; le bellezze panoramiche, i punti di vista o di belvedere accessibili al pubblico; i beni di interesse paesaggistico quali i ghiacciai, i parchi e le riserve nazionali o regionali, i vulcani, le zone di interesse archeologico., etc. Tali beni solo casualmente potrebbero appartenere al demanio (ed in tal caso, dunque, varrebbe quanto sopra specificato), mentre normalmente appartengono a privati e dunque non rientrano nelle disposizioni in esame. Essi sono soggetti al regime giuridico loro proprio e pertanto, da questo punto di vista, sono esclusi dalla disposizione di cui all'articolo 7, comma 10 del provvedimento in oggetto.
Venendo infine a trattare delle perplessit relative ad un'ipotizzabile contraddizione tra il comma 1 dell'articolo 3 della legge n. 410 del 2001 e l'articolo 7, comma 10, del Decreto Legge, devesi rilevare che la prima disposizione riguarda il trasferimento di beni immobili a "societ veicolo" e la loro gestione nell'ambito di operazioni di cartolarizzazioni, mentre la seconda, per un verso richiama in generale le semplificazioni previste nell'articolo 3 della legge n. 410 del 2001 al fine di rendere pi agevole il trasferimento di beni alla Patrimonio dello Stato S.p.A. (che non si configura come una "societ veicolo"); per altro verso, con due disposizioni specifiche, ribadisce l'inalienabilit dei beni demaniali ad essa trasferiti e conferma il vigente sistema di tutele sui beni oggetto di trasferimento.
Sembra dunque sufficientemente chiaro che il combinato disposto delle sopracitate norme primarie non possa che essere inteso nel senso che "il passaggio dei beni al patrimonio disponibile", implicato dal richiamo all'articolo 3, comma 1, della legge n. 410 del 2001 operato dall'articolo 7, comma 1, del Decreto Legge test convertito, si realizzi soltanto nei limiti sopra indicati, e cio ove esso non contrasti con il regime giuridico che proprio di ciascun singolo bene.
Questa esegesi lunica in grado di coniugarsi con gli ultimi due periodi dello stesso comma 10, dei quali superfluo ribadire la piena portata precettiva. Essa, anzi, consente di armonizzare al meglio le diverse proposizioni relative al comma 10 in esame, senza implicare che alcuna di esse possa considerarsi recessiva rispetto alle altre. Tale ricostruzione rende, pertanto, non necessaria, ad avviso del Governo, una modifica normativa diretta a chiarire il significato della disposizione.

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