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VII Commissione -Schema di decreto legislativo recante: "Riorganizzazione del Ministero per i beni e le attivit culturali" (n. 287) - 244a Seduta
2003-11-11

ISTRUZIONE PUBBLICA, BENI CULTURALI (7a)

MARTED 11 NOVEMBRE 2003
244a Seduta

Presidenza del Presidente
ASCIUTTI


Intervengono i sottosegretari di Stato per i beni e le attivit culturali Bono e per l'istruzione, l'universit e la ricerca Caldoro.


La seduta inizia alle ore 15,10.

IN SEDE CONSULTIVA

Schema di decreto legislativo recante: Riorganizzazione del Ministero per i beni e le attivit culturali" (n. 287)
(Osservazioni alla Commissione parlamentare consultiva in ordine all'attuazione della riforma amministrativa. Seguito e conclusione dell'esame. Osservazioni favorevoli con rilievi)

Riprende l'esame, sospeso nella seduta del 6 novembre scorso.

Nel dibattito generale interviene il senatore D'ANDREA (Mar-DL-U), il quale sottolinea anzitutto l'opportunit di valutare gli effetti che la modifica del decreto legislativo n. 368 del 1998 ha sulla normativa vigente in materia di organizzazione del Ministero per i beni e le attivit culturali, criticando in particolare il mancato richiamo al decreto del Presidente della Repubblica n. 441 del 2000, attuativo dello stesso decreto legislativo n. 368 del 1998.
Egli si sofferma poi sulle ragioni che indussero nella passata legislatura ad adottare, per il Ministero, il modello basato sulle direzioni generali, coordinate dal segretario generale, sostenendo in particolare che si intendevano cos privilegiare le esigenze di programmazione e di coordinamento dell'attivit amministrativa.
Inoltre, con tale modello si voleva garantire un'articolazione pi flessibile sul territorio, considerata necessaria alla luce del processo di trasferimento alle regioni delle competenze e delle funzioni ministeriali, in base al decreto legislativo n. 112 del 1998. Si tratta peraltro di un'esigenza, avverte il senatore, diventata ancor pi importante a seguito del nuovo Titolo V della Costituzione.
Egli rileva indi che, con il modello organizzativo basato sui dipartimenti, l'attuale Esecutivo intende perseguire una filosofia del tutto differente, ancorch legittima. Infatti, a suo avviso, si sposta l'attenzione, dalla fase di programmazione dell'attivit amministrativa e di relazione nei confronti del territorio, all'esigenza di assicurare una maggiore omogeneit gestionale delle attivit del Ministero.
Egli lamenta tuttavia la presenza di alcune incongruenze, come ad esempio la previsione di due uffici di livello dirigenziale generale alle dipendenze del Gabinetto, che, a suo avviso, contrasta con il principio della separazione tra gli uffici di diretta collaborazione e quelli che presiedono alle attivit di gestione.
Inoltre egli sottolinea che il modello dipartimentale non assicura un effettivo coordinamento tra centri di spesa e le diverse aree di competenza dell'Amministrazione.
Egli si sofferma indi sulla trasformazione delle sovrintendenze regionali in uffici di livello dirigenziale generale, osservando che ad essa consegue un'articolazione dell'Amministrazione su tre livelli, atteso che i sovrintendenti regionali sono subordinati al Dipartimento per le antichit, le belle arti e il paesaggio. Pur condividendo l'opportunit che i sovrintendenti regionali divengano anche dal punto di vista del ruolo organico dirigenti generali, lamenta che tale previsione appesantisce ulteriormente l'organizzazione del Ministero.
Egli critica inoltre la mancata individuazione sia di un dipartimento con competenze in materia di Archivi e Biblioteche, sia di una struttura cui attribuire le competenze ministeriali in materia di sport. Quanto a quest'ultimo aspetto, egli sottolinea che, attesa la qualificazione pubblicistica dell'attivit sportiva, risulta senz'altro indispensabile individuare nel Ministero una sede di coordinamento politico dove affrontare le rilevanti problematiche che concernono il settore dello sport, come conferma l'intensit del dibattito in corso.
Egli esprime altres la propria contrariet alla previsione, recata dall'articolo 5, comma 6, che consente ai sovrintendenti regionali di essere contemporaneamente titolari delle soprintendenze dotate di autonomia, istituite ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo n. 368 del 1998.
Quanto alle restanti parti del decreto legislativo, egli si associa alle considerazioni critiche gi emerse nel dibattito ed in particolare alla richiesta di sostituire la parola: "etnoantropologico" con la parola: "demoetnoantropologico". Invita conclusivamente il Presidente relatore a tener conto delle criticit emerse, preannunciando sin d'ora che, in questo caso, il suo Gruppo potrebbe assumere un atteggiamento convergente.

Concluso il dibattito, agli intervenuti replica il presidente ASCIUTTI (FI), il quale illustra il seguente schema di osservazioni favorevoli con rilievi:
"La Commissione,
esaminato, per quanto di competenza, lo schema di decreto in titolo,
premesso che:
la Commissione chiamata ad esprimere osservazioni alla Commissione bicamerale per la riforma amministrativa,
lo schema di decreto in titolo stato adottato in base all'articolo 1, comma 1, della legge n. 137 del 2002, con cui sono stati riaperti i termini per l'attuazione della delega legislativa - contenuta nell'articolo 11, comma 1, lettera a), della legge n. 59 del 1997 (cosiddetta legge Bassanini 1) - relativa alla razionalizzazione dell'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri,
sulla base di detta delega, erano gi stati adottati, fra gli altri, due decreti legislativi: il n. 368 del 1998, con cui stato istituito il Ministero per i beni e le attivit culturali, e il n. 300 del 1999, con cui stata riordinata l'organizzazione dei Ministeri,
con il decreto legislativo n. 368 del 1998 vennero accorpate nel nuovo dicastero le attribuzioni in precedenza spettanti al Ministero dei beni culturali ed ambientali, nonch quelle spettanti alla Presidenza del Consiglio dei ministri in materia di spettacolo, sport e impiantistica sportiva,
con il decreto legislativo n. 300 del 1999 fu introdotta, per la maggior parte dei dicasteri, la struttura dipartimentale, caratterizzata dalla presenza di strutture di coordinamento degli uffici di livello dirigenziale generale (denominate dipartimenti), con compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee, inclusa la diretta gestione delle risorse strumentali, finanziarie ed umane necessarie per lo svolgimento ed il perseguimento della propria missione,
per il Ministero per i beni e le attivit culturali, cos come del resto per il Ministero degli affari esteri e per il Ministero della difesa, fu invece prevista una struttura basata sulle direzioni generali, a loro volta coordinate da un segretario generale, mantenendo cos una distinzione tra strutture con funzioni finali e strutture con funzioni strumentali (quali la gestione del personale o la gestione delle risorse finanziarie),
valutate positivamente
la scelta di estendere al Ministero per i beni e le attivit culturali il modello dipartimentale, che risulta senz'altro pi idoneo al fine di assicurare il corretto funzionamento amministrativo,
la riorganizzazione, a livello periferico, delle soprintendenze regionali,
esprime osservazioni favorevoli con i seguenti rilievi.
1. Con riferimento all'articolo 1, nonch all'articolo 4, si osserva che la scelta, in linea teorica condivisibile, di fissare a tre il numero dei dipartimenti, appare insufficiente attesa l'istituzione di un dipartimento per la ricerca, l'innovazione e l'organizzazione che, senz'altro apprezzabile sul piano generale, rischia tuttavia di comprimere eccessivamente l'articolazione delle funzioni ordinarie del Ministero. Il settore degli Archivi, delle Biblioteche e degli Istituti di cultura, ad esempio, risulta inadeguatamente valorizzato, inserito com' nel pi ampio e gi affollato contesto del Dipartimento per le antichit, le belle arti e il paesaggio. Se si ritiene di mantenere ferma l'istituzione del dipartimento per la ricerca, come peraltro deve essere senz'altro, e non solo con riferimento al Ministero per i beni e le attivit culturali ma anche agli altri Ministeri, si suggerisce quindi di ampliare il numero dei dipartimenti ad almeno quattro, onde consentire una pi omogenea ripartizione delle funzioni esercitate dal Ministero ed una pi specifica autonomia degli Archivi, delle Biblioteche e degli Istituti di cultura. Ci, nell'evidente rispetto del principio di invarianza della spesa.
2. Sempre con riferimento all'articolo 1, nonch all'articolo 4, commi 2 e 3, si suggerisce un maggiore raccordo fra i commi 1 e 2 del novellato articolo 54 del decreto legislativo n. 300 del 1999, con particolare riguardo alla puntuale indicazione degli uffici dirigenziali generali. Si invita altres a valutare l'opportunit, in questa sede come in sede di articolo 4, di modificare la dizione di "soprintendenze regionali" in "direzioni regionali", a fini di omogeneit rispetto all'articolazione degli altri Dicasteri e di migliore utilizzazione anche di capacit gestionali e amministrative. Ci, anche e soprattutto in considerazione delle sempre pi spiccate qualit manageriali richieste alla dirigenza dalle pi recenti innovazioni normative.
3. Con riferimento all'articolo 3, si sollecita una pi chiara definizione dei compiti delle istituende Conferenze permanenti presso le soprintendenze regionali.
4. Con riferimento all'articolo 4, oltre ai rilievi gi espressi al punto 1, si suggerisce di modificare l'anacronistica dizione di "dipartimento per le antichit, le belle arti ed il paesaggio" in "dipartimento per i beni culturali". Analoga modifica si suggerisce evidentemente con riferimento alla denominazione delle soprintendenze regionali. Si suggerisce inoltre di modificare la denominazione della "direzione generale per il patrimonio storico, artistico ed etnoantroplogico" del predetto dipartimento in "direzione generale per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantroplogico". Quanto al dipartimento per lo spettacolo e lo sport, si osserva anzitutto criticamente che il testo non attribuisce esplicitamente ad alcun ufficio di livello dirigenziale le sia pur diminuite competenze sullo sport. La denominazione della "direzione generale per la musica ed il teatro" trascura inoltre altri settori dello spettacolo, di altrettanto rilievo. Si suggerisce quindi di modificare la denominazione della "direzione generale per la musica ed il teatro" del predetto dipartimento in "direzione generale per lo spettacolo dal vivo", al fine di attribuirle competenza su tutti i settori dello spettacolo dal vivo.
5. Con riferimento all'articolo 5, capoverso 6, si sollecita la soppressione delle parole "del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368", in quanto l'articolo 5 reca appunto una novella al decreto legislativo n. 368 del 1998.
6. Con riferimento all'articolo 6, comma 5, si sollecita la sostituzione delle parole "di cui al comma 2" con le seguenti "di cui al comma 3", atteso che il principio di invarianza della spesa richiamato appunto al comma 3.
7. Con riferimento all'articolo 7, si suggerisce di inserire il rinvio all'entrata in vigore della novella recata dall'articolo 5 nell'ambito dell'articolo 5 medesimo, ai fini di maggiore organicit".

Replica altres il sottosegretario BONO , il quale comunica che il Governo in linea di massima favorevole al parere illustrato dal Presidente relatore e si impegna a dedicare particolare attenzione all'istituzione di un quarto dipartimento con competenze su Archivi e Biblioteche. Del resto, il Governo non ha fino ad ora dimenticato l'importanza di tali settori di attivit del Ministero per i beni e le attivit culturali. Al contrario, li ha valutati di non minore importanza rispetto a quelli di vera e propria tutela del patrimonio culturale, attraverso la loro collocazione in un unico dipartimento competente sulla tutela del patrimonio culturale. Le ragioni di questa scelta sono peraltro da individuarsi, fra l'altro, nell'esigenza di rispettare il principio dell'invarianza della spesa, come espressamente prevede la legge di delega 6 luglio 2002, n. 137.

In sede di dichiarazione di voto il senatore D'ANDREA (Mar-DL-U) registra con soddisfazione che nello schema di parere illustrato sono state recepite le osservazioni relative all'esigenza di un quarto Dipartimento con competenza su Archivi, Biblioteche ed Istituti di cultura, sulla tutela del patrimonio demoetnoantropologico e sulla laconicit in ordine alle competenze sullo sport. Invita tuttavia il Presidente relatore ad inserire anche i richiami relativi rispettivamente all'inopportunit degli uffici dirigenziali generali previsti presso il Gabinetto (che ribadisce essere in contrasto con il principio di distinzione fra direzione politica e gestione amministrativa, pur richiamato dall'articolo 4, capoverso 1) e sull'autonomia finanziaria delle soprintendenze regionali. In questo caso, rinnova la disponibilit dell'opposizione ad assumere un atteggiamento convergente sullo schema illustrato.

Si associa la senatrice Vittoria FRANCO (DS-U), la quale osserva in particolare che il richiamo all'autonomia finanziaria delle soprintendenze regionali appare conseguente alla proposta, gi contenuta nel rilievo n. 2, di trasformare le soprintendenze stesse in direzioni regionali.

Il presidente relatore ASCIUTTI (FI) si dichiara disponibile ad accogliere il rilievo relativo alla soppressione degli uffici dirigenziali presso il Gabinetto, mentre manifesta un orientamento contrario sull'autonomia delle soprintendenze regionali. Invita comunque il rappresentante del Governo ad esprimere la propria opinione.

Il sottosegretario BONO si dichiara disponibile ad accogliere un invito a valutare l'opportunit di sopprimere le figure dirigenziali previste presso il Gabinetto. Quanto all'ipotesi di attribuire autonomia alle soprintendenze regionali, si dichiara invece contrario. Al riguardo, ricorda peraltro che le forme di autonomia gi previste nell'ordinamento con riguardo a specifici poli museali si riferiscono a siti caratterizzati da un particolare afflusso turistico e sono legate assai pi alla loro fruizione che alla loro tutela. N rendere autonome tutte le soprintendenze rappresenterebbe un servizio al Paese, tanto pi che la Costituzione stessa ad assegnare i compiti di tutela del suo patrimonio culturale allo Stato, che li esercita attraverso le sue strutture periferiche. Mette quindi in guardia dall'introdurre elementi di disomogeneit sul territorio nazionale con riferimento ai compiti di tutela.

Il senatore D'ANDREA (Mar-DL-U) conviene con le argomentazioni del Sottosegretario. Chiarisce peraltro che non intenzione dell'opposizione rendere autonome le funzioni di tutela. L'invito invece a rafforzare l'autonomia contabile e gestionale delle sovrintendenze regionali, come del resto senz'altro avverrebbe qualora esse fossero trasformate in direzioni regionali.

La senatrice ACCIARINI (DS-U) ricorda che nel parere reso sul medesimo atto dalla Commissione cultura della Camera dei deputati stato inserito un richiamo ancor pi stringente all'autonomia delle soprintendenze regionali.

Il sottosegretario BONO ribadisce l'orientamento contrario del Governo su questo punto.

Conclusivamente, il presidente relatore ASCIUTTI (FI) dichiara di modificare lo schema di osservazioni precedentemente illustrato aggiungendo il seguente periodo al rilievo n. 1: "Si invita altres a valutare l'opportunit di sopprimere i due uffici dirigenziali generali presso il Gabinetto del Ministro".

Si passa alla votazione dello schema di osservazioni favorevoli con rilievi, come modificato.

La senatrice ACCIARINI (DS-U) ne chiede la votazione per parti separate, al fine di esprimere un orientamento diverso sul rilievo n. 2.

Dopo che il PRESIDENTE ha accertato la presenza del numero legale ai sensi dell'articolo 30, comma 2, del Regolamento, la Commissione accoglie all'unanimit il dispositivo dello schema di parere dalle parole: "La Commissione" fino a: "esprime osservazioni favorevoli con i seguenti rilievi", nonch il rilievo n. 1, come modificato.

Sul rilievo n. 2, la senatrice ACCIARINI (DS-U) dichiara il voto contrario in considerazione del mancato accoglimento del richiamo relativo all'autonomia delle soprintendenze regionali, che a suo giudizio era peraltro coerente con la prospettata trasformazione delle soprintendenze stesse in direzioni regionali. Senza il richiamo all'autonomia, il rilievo n. 2 rischia invece di restare ambiguo quanto agli obiettivi che si intendono effettivamente perseguire.

Il rilievo n. 2 infine posto ai voti ed accolto a maggioranza.

La Commissione accoglie poi all'unanimit i restanti rilievi da n. 3 a n. 7.

Accoglie infine a maggioranza lo schema di osservazioni nel suo complesso, come modificato.


AFFARE ASSEGNATO

Questioni afferenti il sistema universitario italiano
(Seguito dell'esame, ai sensi dell'articolo 50, comma 2, del Regolamento, e rinvio)


Riprende l'esame, sospeso nella seduta del 29 ottobre scorso.

Nel dibattito interviene il presidente ASCIUTTI , il quale sottolinea anzitutto l'enorme crescita degli studenti iscritti all'universit in Italia, che nel 1960 ammontavano ad appena 310.000, mentre nel 2001 erano pari a 1.700.000. A livello percentuale, i diciannovenni immatricolati nel 1960 erano pari al 9 per cento della popolazione; sono cresciuti al 26 per cento nel 1985, per diventare il 52 per cento nel 2001.
Egli si sofferma indi sulle principali differenze in tema di ordinamento universitario fra l'Italia e gli altri Paesi pi avanzati.
Anzitutto, l'ordinamento italiano rilascia solo titoli accademici di "categoria A" (lauree), di durata dai tre ai sei anni. Anche gli altri Paesi europei rilasciano titoli accademici di "categoria A" di durata dai tre ai sei anni. Rilasciano tuttavia anche un'ampia gamma di titoli di "categoria B", di durata dai due ai tre anni, che attribuiscono qualifiche professionali terziarie. Con la riforma introdotta dal regolamento n. 509 del 1999, si effettivamente tentato di innovare ad un sistema ingessato. Gi a suo tempo, la Casa delle Libert ebbe tuttavia modo di lamentare la carenza di livelli professionali universitari significativi.
A ci si aggiunge che molte universit hanno semestralizzato i corsi che prima erano annuali.
Molte universit incontrano del resto notevoli difficolt nella gestione dei nuovi titoli. La flessibilit introdotta non consente infatti un'efficace diversificazione, come avviene a livello europeo.
Quanto alla spesa complessiva per l'istruzione terziaria, l'Italia destina una somma pari allo 0,8 per cento del prodotto interno lordo (PIL) a fronte di una media europea pari all'1,2 per cento. Anche per la ricerca universitaria (0,25 per cento), l'Italia appare al di sotto della media europea, pari allo 0,48 per cento. Le lamentele degli operatori sono dunque legittime ed impongono forme di verifica e valutazione pi efficaci. I trasferimenti di risorse pubbliche agli atenei seguono del resto procedure obsolete e per certi versi anche perverse. Alcuni atenei tengono infatti al minimo le tasse universitarie per gli studenti al fine di incrementare le iscrizioni, che rappresentano uno dei parametri sulla base dei quali sono ripartiti i fondi statali.
In Italia mancano poi reali politiche per il diritto allo studio, e non solo per insufficienze dello Stato, ma anche per carenze delle regioni. I prestiti d'onore non sono mai decollati. Le residenze universitarie sono insufficienti ad incentivare un'effettiva mobilit degli studenti e positive forme di competizione fra atenei.
Quanto al reclutamento della docenza, la legge n. 210 del 1998 ha cristallizzato le carriere universitarie negli atenei di origine. L'et media del corpo docente poi troppo elevato, con evidenti rischi di impoverimento per il futuro.
Il presidente Asciutti si sofferma quindi sulle numerose strutture di governance, che egli giudica senz'altro eccessive, auspicandone una concentrazione.
Quanto alla figura del rettore, s vero che l'attribuzione di due funzioni assai diverse rafforza un punto di equilibrio fra poteri. tuttavia altrettanto vero che tali poteri non sono mai stati puntualmente definiti, s da imporre un chiarimento.
N l'autonomia universitaria pu intendersi come sinonimo di anarchia o di irresponsabilit.
L'insufficienza delle risorse finanziarie poi al centro del dibattito politico ed istituzionale degli ultimi tempi. Il finanziamento pubblico dell'universit non ha infatti seguito la crescita del PIL, n l'incremento dei corsi e degli studenti.
L'Italia deve invece prendere atto che il costo dell'istruzione superiore sar sempre maggiore ed impegnarsi per raggiungere almeno la media europea, senza scordare che quella statunitense pari ad addirittura il 2,3 per cento.
La manovra finanziaria in esame proprio in questi giorni nelle aule parlamentari non lascia peraltro ampi margini di aspettativa se il rinvenimento di risorse ulteriori affidato ad una tassazione di scopo. Bisogna invece innescare un impegno collettivo, anche da parte dei privati, eventualmente attraverso incentivi fiscali. Certo, alla comunit locale andr poi dato conto del rendimento quantitativo e qualitativo degli investimenti sia pubblici che privati, al fine di acquisire e conservare l'indispensabile fiducia nel sistema universitario.
Occorre altres superare i parametri attuali di riparto dei fondi pubblici, puntando pi sulla qualit dei risultati che sul numero degli studenti. Appare infatti del tutto inopinato abbassare la qualit degli studi universitari per garantirsi un finanziamento maggiore. A tal fine, risulta indispensabile un efficace sistema di valutazione, anche di carattere internazionale.
Egli sollecita altres tavoli permanenti di confronto con le regioni a fini di riequilibrio territoriale, nonch una valorizzazione della ricerca universitaria anche in termini imprenditoriali e un'adeguata risposta alla crescente domanda di formazione permanente e a distanza.
Quanto all'articolazione degli ordinamenti didattici nel modello "3+2", egli ritiene che sia giunto il momento di una verifica obiettiva. infatti innegabile che esso funzioni solo in alcune facolt, mentre in altre risulta di difficile applicazione. Invita dunque il Governo a svolgere una riflessione in tempi ravvicinati, al fine di non ritardare troppo gli indispensabili interventi correttivi.
Ribadisce altres l'esigenza di ampliare il ventaglio di offerte di istruzione terziaria di "categoria B", al fine di formare figure intermedie di tecnici.
Egli si richiama indi al dibattito in corso sui 1.700 ricercatori in attesa di assunzione. Al riguardo, conviene senz'altro che essi abbiano diritto all'assunzione. Osserva tuttavia che molti di essi non saranno destinati ad effettivi compiti di ricerca, atteso che il sistema attuale utilizza la fascia dei ricercatori come gradino iniziale della docenza, a costo inferiore rispetto alla fascia degli associati. Si augura quindi una sollecita riflessione sullo stato giuridico della docenza, anche al fine di definire con maggiore chiarezza i rispettivi compiti.

Concluso il dibattito, il relatore TESSITORE (DS-U) registra con soddisfazione che nei numerosi interventi sono emersi elementi per l'adozione di una linea unitaria. Sollecita quindi un incontro con i rappresentanti dei gruppi parlamentari in Commissione per una prima valutazione delle linee emerse nel dibattito.

Il seguito dell'esame infine rinviato.

La seduta termina alle ore 16,30.




http://notes9.senato.it/W3/Lavori.nsf/vwRisRic/CE99EACBED72C3F1C1256DDB00662247?openDocument


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