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TESTO INTEGRALE DELLA RELAZIONE DEL DEPUTATO MAURIZIO ENZO LUPI SUL TESTO UNIFICATO DELLE PROPOSTE DI LEGGE N. 153 ED ABBINATE
2005-02-07


MAURIZIO ENZO LUPI, Relatore. Onorevoli colleghi, l'Assemblea inizia oggi l'esame di un testo impegnativo e di notevole rilievo politico per la complessit degli aspetti tecnici e degli interessi coinvolti, tali da fare di questo dibattito un passaggio non ordinario della vita parlamentare.
Da decenni il dibattito sul fallimento delle nostre citt, in termini di disegno unitario, ha chiamato a risponderne la rigida normativa di piano. Ma il Parlamento non ancora riuscito a produrre, dopo oltre sessant'anni dalla legge urbanistica, quello sforzo di sintesi da molti invocato.
Invocato - per prime - dalle stesse regioni che pure dagli anni '70 ad oggi hanno continuato a produrre legislazione, esperienza amministrativa, cultura urbanistica. Invocato anche dai comuni che si sono trovati di fronte ad un tessuto cittadino che non rispondeva pi alle esigenze della societ in continuo cambiamento anche a causa della lunghezza dei tempi per attuare le scelte di governo del territorio. I comuni sono oggi ben consapevoli che fornire ad essi una griglia operativa diversa pu consentire, proprio la possibilit di governare le trasformazioni prevedendone la rapida attuazione. Infine, l'assenza di un quadro normativo statale di riferimento lascia spesso in un vuoto frustrante - e quindi riduce le potenzialit - anche tutto quell'insieme di tentativi di pianificazione di area vasta e di settore che nascono dall'innovazione dell'azione amministrativa, dalle sensibilit nuove che si fanno strada e che legittimamente aspirano ad incidere in vario modo sul territorio.
Il Parlamento dunque ha intrapreso, ancora una volta, questa impresa ambiziosa, riuscendo, questa volta, a raggiungere una prima significativa tappa.
Il testo arriva in aula dopo un articolato lavoro istruttorio svolto in VIII Commissione, grazie al quale sono stati affrontati i molti elementi della realt sociale e amministrativa riconducibili alla materia del governo del territorio. Basti pensare che dalla data di inizio dell'esame del provvedimento (18 giugno 2003), sono state svolte ben trenta sedute in sede referente, di cui addirittura sedici dedicate all'esame degli emendamenti, per un periodo pari quasi a dieci mesi dalla data di adozione del testo base. Hanno altres avuto luogo diciotto riunioni del Comitato ristretto, nominato nella seduta del 16 luglio 2003 per procedere all'ulteriore istruttoria legislativa e all'unificazione dei testi all'esame.
Peraltro, nell'ambito del Comitato ristretto sono state realizzate ben ventotto audizioni informali, divise in due distinte fasi (dal 16 settembre 2003 al 2 ottobre 2003, sul complesso dei testi all'esame della Commissione, e dal 23 al 24 febbraio 2004, sulla prima bozza di testo unificato messa a punto dal relatore), che hanno fornito ai componenti della Commissione un quadro completo delle posizioni esistenti sull'argomento. In questo ambito, il Comitato ristretto ha acquisito le valutazioni e gli orientamenti: delle autonomie regionali e locali, inclusi i tecnici degli enti



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locali; degli ordini professionali; delle associazioni dei costruttori e dei progettisti; dei rappresentanti della propriet edilizia; del mondo delle cooperative, dell'imprenditoria e dell'industria; dei costituzionalisti, degli esperti e dei professori universitari; degli istituti specializzati; delle associazioni ambientaliste.
Al termine di questo ricco e interessante lavoro, la Commissione ha quindi prodotto il testo unificato che giunge oggi all'esame dell'Assemblea, peraltro arricchito dai contributi provenienti dalle altre Commissioni e dal recepimento di numerosi rilievi contenuti nei pareri resi.
Prima di illustrare i contenuti della proposta di legge, vorrei ricordare - con un salto cronologico - quanto il cammino che la Commissione intraprese, nel giugno 2003, apparisse difficile, tanto da suscitare non solo interesse e incoraggiamento, ma anche non poco scetticismo (di cui si ritrova ampia testimonianza nella stampa che comment quell'esordio).
Non certo un caso che anche tentativi precedenti, per quanto dotati di intenzioni e strumenti conoscitivi e politici di prim'ordine, non abbiano superato neanche la fase referente.
II primo elemento di complessit di questa iniziativa legislativa risale allo stesso suo titolo governo del territorio, che rappresenta un ambito sul quale ancora oggi l'ordinamento vigente non offre che appigli incerti, se non contraddittori. Ricordo che l'espressione governo del territorio non compare nella legge n. 1150 del 1942. Eppure quella legge fu, com' noto, il primo tentativo di dotare i poteri pubblici - sulla base di moderni principi funzionalistici - di una disciplina organica del governo del territorio urbano e di un apparato strumentale moderno. Anche in sede di Assemblea costituente il tema fu definito ancora una volta in termini tradizionali, riprendendo proprio dalla legge del 1942 e riportando in Costituzione l'espressione urbanistica.
Il governo del territorio comparso nell'ordinamento in epoca relativamente recente, negli anni '70, nel quadro del primo trasferimento di competenze amministrative dallo Stato alle neoistituite regioni a statuto ordinario. Ma comparve allora, in primo luogo in un testo di rango non costituzionale, e inoltre attraverso una elencazione al tempo stesso troppo puntuale e meramente strumentale alle limitate finalit amministrative di quel trasferimento. L'espressione trov negli anni una significativa fortuna, sia nella legislazione statale che in quella regionale, tanto da essere introdotta, nel 2001, nel testo della riforma del Titolo V della Costituzione.
Ma a questa fortuna non ha invece corrisposto - finora - alcun tentativo compiuto di definizione, tanto da sollecitare ripetuti tentativi di chiarimento da parte della Corte costituzionale.
Provare a dare una definizione legislativa di questo ambito amministrativo, normativo, di policy, rappresenta di per s impresa difficile. Impresa che si configura poi anche rischiosa ove solo si considerino le possibili ricadute sul terreno delicatissimo dei rapporti fra Stato e regioni nel contesto - spesso conflittuale - della riforma costituzionale in corso.
Un secondo, ben pi forte, incentivo allo scetticismo era dato dalla difficolt tecnica di mettere mano ad una situazione normativa quanto mai intrecciata. Una situazione caratterizzata da sovrapposizione di strati di norme statali, e regionali, e di regolamentazioni comunali, di normative settoriali in varia misura incidenti e concorrenti, di normative di carattere generale aventi ricadute sulla disciplina (si pensi alle norme generali sull'attivit amministrativa). E tutto ci in un coacervo - non uniformemente interpretato dalla giurisprudenza - di norme vigenti, norme implicitamente abrogate, e (raramente) norme esplicitamente abrogate. Molti si domandavano - e forse alcuni si domandano ancora - se sia ancora il Parlamento la sede pi adatta in cui elaborare iniziative legislative che implicano un tasso cos alto di riordino normativo.
Ma tutto ci non basta: il settore in questione - normativamente stratificato e contraddittorio - non certo di quelli in



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cui il legislatore possa procedere con scelte di drastica semplificazione e razionalizzazione. Ad una situazione normativa intricata, sovrabbondante e in gran parte arcaica, fanno infatti riscontro rapporti sociali ed economici dinamici e interessi quanto mai vivi e sensibili. Alla difficolt tecnica si aggiunge, insomma, una complessit e rischiosit politica molto alta.
Infine, un quarto fattore di scetticismo riassumibile in una domanda che mi sono sentito rivolgere centinaia di volte in questi ultimi due anni: Ma a quale fine correre rischi cos alti quando la realt va avanti tranquillamente senza una legge dello Stato, in quanto le regioni hanno prodotto e continuano a produrre una abbondante legislazione urbanistica?.
Ebbene, nel presentare all'Assemblea il risultato di questo lavoro di quasi due anni devo in primo luogo trovare una risposta a queste perplessit e a questi scetticismi. E intendo farlo richiamando e rivendicando alcuni elementi che non possono che unire tutti noi, perch si pongono su un terreno fortemente politico, ma esterno a quello della contrapposizione.
Il primo di questi punti consiste nel ribadire 1 'importanza che sia il legislatore statale a definire cosa oggi il governo del territorio: i suoi contenuti, il suo perimetro, la distribuzione delle competenze fra i diversi soggetti istituzionali che vi concorrono. Questo compito del legislatore non pu essere delegato al giudice, e neanche al giudice supremo delle leggi, in quanto richiede previsioni dotate della generalit tipica della legge e in quanto implica scelte politiche di cui solo il Parlamento responsabile.
Il secondo punto consiste nella rivendicazione della idoneit del Parlamento a legiferare, su propria piena iniziativa, anche su ambiti tecnicamente e normativamente complessi. Laddove, come in questo caso, la disciplina con implicazioni e complessit tecniche inestricabilmente integrata con scelte politiche di fondo e delicati bilanciamenti di interessi, il Parlamento sovrano sfidato a riacquistare la pienezza della funzione legislativa. La riforma urbanistica che oggi esaminiamo intende raccogliere questa sfida.
La terza rivendicazione riguarda la utilit di una legge statale in un ambito gi ampiamente coperto dalla legislazione regionale. Ebbene, questa, che potrebbe anche essere la realt di fatto (ma, invero, neanche lo ), non comunque la realt voluta dalla nostra Costituzione. Il nuovo articolo 117 - con scelta difficilmente contestabile e, infatti, fra le poche non contestate - ha attribuito allo Stato la funzione di dettare i principi fondamentali della materia. Tale funzione non n eventuale, n decorativa, n pu essere svolta attraverso una mera enunciazione di finalit vaghe e prive di effetti giuridici, n tanto meno attraverso una ricognizione dell'esistente. Se chiaro, quindi, cosa non deve essere una legge di principi, quello che con questa legge stiamo provando a fare definire cosa invece deve essere una buona legge di principi nel nuovo quadro di competenze definito dalla Costituzione.
Ricordo come gi a questo punto, appena iniziale del percorso, le idee di tutti noi si sono divaricate in uno spettro ampio di ipotesi. I testi iniziali erano molto diversi dal presente e fra di loro. Tutto ci ha stimolato un intenso confronto, prima ancora che sui contenuti, sul metodo stesso della legislazione per principi. Ritengo, anche qui con un orgoglio che penso possa essere condiviso, che questa riflessione ha coinvolto ed stata utile a tutti i membri della Commissione di merito. E voglio anche aggiungere, non certo incidentalmente, che questo lavoro che oggi approda in Assemblea non un figlio senza padri, ma il prodotto maturo (migliorabile ma comunque maturo) di un lavoro culturalmente ricco e stimolante condotto dalla VIII Commissione gi nella XIII Legislatura.
Ritornando al tema - di alto profilo giuridico e istituzionale - della legislazione per principi, voglio ricordare che l'individuazione di uno schema di principi ha richiesto rilevanti sforzi di sintesi, ma al tempo stesso ha spostato progressivamente il baricentro del lavoro verso l'individuazione



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di una linea prospettica e la definizione di scelte significative sull'uso e sullo sviluppo del territorio del futuro.
Credo che il Parlamento sia chiamato sempre pi - sia dalla riforma costituzionale del 2001, sia dagli altri cambiamenti in atto della forma di governo e del sistema politico - ad affinare metodologie di lavoro e modelli di legislazione nuovi. E credo che i passaggi che hanno portato al testo che oggi presentiamo siano di grande interesse per chiunque segua l'evoluzione di queste metodologie e di questi modelli.
La proposta scaturisce da alcuni passaggi logici: l'esame della realt, la consapevolezza degli errori finora commessi, l'individuazione degli obiettivi primari da proporre come indirizzi unificanti dell'azione coordinata di una pluralit di soggetti dotati di sfere proprie di autonomia. L'applicazione di questo metodo ci ha portato a proporre all'Assemblea un testo senz'altro migliorabile, senz'altro frutto di una sintesi di visioni diverse, ma gi netto in una fisionomia di fondo che provo ora a tratteggiare.
Un primo elemento distintivo del testo consiste nella piena assunzione di obiettivi di politiche economico-sociale, ambientale e territoriale, in un quadro unitario e interconnesso. Nei primi tre articoli della proposta si opera una delle prime, certamente la pi significativa, contaminazione tra la forma di governo per policies e quella tradizionale per atti. Tra le politiche, vengono inoltre espressamente richiamate quelle di origine comunitaria, ed in particolare quella della sostenibilit sociale, ambientale ed economica della pianificazione (anche nel richiamo, implicito ma pregnante, alla direttiva 42/2001/CE in materia di Valutazione ambientale strategica-Vas). In questo senso, il governo del territorio viene a ricomprendere, accanto all'urbanistica e all'edilizia, la programmazione infrastrutturale e la difesa del suolo.
Vorrei sottolineare come queste scelte nascono da una riflessione (e da un dibattito svolto in VIII Commissione) ad ampio raggio.
Il riferimento alla programmazione, nella specie delle infrastrutture, opera quel collegamento necessario tra infrastrutturazione del territorio e sviluppo delle citt che la chiave per un paese competitivo. Vorrei anche aggiungere che quando, approvando la legge obiettivo, abbiamo posto la nostra attenzione sull'emergenza infrastrutture in Italia, sapevamo che la conseguenza di tale scelta strategica sarebbe stata il varo di un testo sulla gestione del territorio che comunque riordinasse tutti i fattori che caratterizzano l'uso dei suoli. per questo che il testo si fa carico anzitutto di chiarire i compiti spettanti alle istituzioni secondo la potest legislativa concorrente: ovvio che l'attivit statale debba essere informata all'indirizzo unitario delle politiche territoriali nonch alla coerenza con le politiche europee. Cos come ovvio, che lo Stato, secondo queste nuove attribuzioni, eserciti quelle funzioni strategiche vitali per un paese che vuole crescere. La scommessa, insomma, quella di responsabilizzare pienamente gli enti territoriali abbandonando coraggiosamente ogni residuo centralista e ogni tentazione conflittuale. Ma contemporaneamente la scommessa anche quella di ridisegnare un forte ruolo strategico dell'intervento coordinatore e d'insieme della politica e dell'amministrazione dello Stato, che devono tornare ad essere i veri soggetti responsabili dell'individuazione dei fattori unitari della politica del territorio italiano. Questo impianto va poi costantemente verificato nel confronto con un terzo referente, rappresentato dall'Europa, oggi pi di prima istituzione sopraordinata che invita al confronto tra le politiche di settore interne dei singoli Stati membri.
Un secondo aspetto di grande apertura rappresentato dai numerosi richiami alle finalit del recupero, della riqualificazione, della rigenerazione di tessuti urbani, quelle finalit che si definiscono oggi con l'espressione rinnovo urbano, in tutte le sue declinazioni applicative, e che sempre di pi rappresenteranno in futuro il nuovo orizzonte della pianificazione urbanistica,



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sospingendo in secondo piano le problematiche e gli interessi legati alla mera espansione dell'edificato.
Un terzo principio forte delineato nella proposta la valorizzazione delle sedi concertative e negoziali. Si tratta, in questo caso, non solo dell'abbandono definitivo di ogni residuo dirigistico, statalista (o addirittura autoritario) sopravvissuto dall'originario quadro della legislazione del 1942 e progressivamente eroso nella storia del sistema regionalistico italiano, ma piuttosto dell'apertura di una via nuova, del tentativo di far vivere - in un settore delicatissimo - i principi di sussidiariet verticale e orizzontale che ormai sono maturati nella coscienza comune delle parti pi progredite (socialmente ed economicamente) del continente europeo.
Vorrei qui ricordare che tali principi forti, inseriti in una legge dello Stato, non costituiscono mere norme programmatiche, ma sono prescrizioni dirette, idonee a produrre effetti molto pregnanti di indirizzo e di coordinamento della legislazione regionale e di raccordo dell'intera azione dei pubblici poteri, e quindi - indirettamente - della complessa realt di culture, competenze e saperi che ruotano intorno alla pianificazione del territorio.
Un quarto principio di forte impatto innovativo quello della unitariet degli strumenti e dei processi pianificatori, per una maggiore certezza del diritto, per la garanzia di effettivit della pianificazione, per una semplificazione della vita amministrativa e dei rapporti fra cittadini e amministrazioni. Alla classica articolazione dei piani a cascata - rigida e uniforme sull'intero territorio - si sostituisce, dopo oltre sessant'anni, uno schema flessibile, la cui definizione affidata alle regioni, in attuazione piena del principio costituzionale di differenziazione, senza tuttavia rinunciare a porre una serie di indirizzi e di parametri. Si chiarisce, infatti, che deve esistere uno strumento strategico e programmatico che non ha efficacia conformativa della propriet, ma svolge la funzione decisiva di individuare le invarianti dello sviluppo del territorio comunale. Si individua nell'insieme di piano strutturale e piani operativi l'unico strumento di disciplina del territorio richiedendo che questo ricomprenda e coordini, in particolare, i piano settoriali. In tal modo si interviene incisivamente sul problema della stratificazione patologica dei piani di settore cui addebitabile la crisi ricorrente dei veti incrociati che, spesso e tuttora inibisce, a sorpresa, l'avvio di iniziative di riqualificazione. Una responsabile pianificazione, d'ora in poi, richieder capacit di ricomprendere nel piano urbanistico le previsioni, di qualsiasi natura, volte a regolare l'uso del territorio. Si tratta di una sfida, anche di carattere culturale, attraverso cui la legge statale intende raccogliere il meglio dell'esperienza pianificatoria prodotta nel paese e farne un modello di carattere generale.
Un quinto elemento di svolta rispetto al passato consiste nel superamento della vecchia concezione delle aree a standard con un pi esteso uso del concetto di servizi pubblici e di interesse generale, a contenuto spaziale e non (fisico/a-fisico; materiale/immateriale). Anche qui introducendo nel sistema un forte elemento di flessibilit, che riconosce la piena responsabilizzazione delle regioni nel governo del proprio territorio e intende segnare il superamento del dimensionamento solo quantitativo a vantaggio di quello prestazionale. Il comune, attraverso il piano, individua la citt pubblica e, attraverso criteri prestazionali e qualitativi, misura l'offerta di servizi, che pu anche non essere fisica e cio non connessa ad aree e immobili. L'abbandono dell'approccio quantitativo per legge al sistema delle dotazioni segna un passaggio epocale per l'urbanistica italiana: le scelte di gestione del territorio non sono pi ancorate al sistema del 1968. In questo modo abbiamo compiuto il passo definitivo dal concetto di aree a quello di servizi.
L'innovazione forte anche sul piano dei rapporti fra Stato e autonomie territoriali. Lo Stato riconosce, in questo caso che la regione il soggetto pi idoneo a modellare gli standard urbanistici, per renderli pienamente aderenti alle differenziate



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esigenze e vocazioni del proprio territorio. Questa operazione innovativa e coraggiosa possibile grazie alla garanzia costituzionale di una competenza statale piena che pu essere riassunta dal Parlamento ovunque siano in gioco quei livelli essenziali di servizi sociali che devono essere uniformemente garantiti sull'intero territorio nazionale.
Nel recepimento di istanze profonde di rinnovamento del rapporto cittadino - potere pubblico, si iscrive anche la legittimazione alle pratiche alternative all'esproprio a vantaggio della effettiva presenza di attrezzature e di servizi.
Mentre ad istanze altrettanto profonde di rifiuto della iniqua lotteria fondiaria intende rispondere 1 'introduzione in una disciplina quadro dello Stato in materia di perequazione, che di per se rappresenterebbe da solo un elemento rilevantissimo di rinnovamento dell'ordinamento giuridico italiano e della cultura amministrativa. La perequazione incentrata su un'equa distribuzione degli indici volumetrici all'interno di comparti edificatori con la conseguente possibilit di commercializzare i diritti edificatori, scorporandoli dalla propriet dell'area, e di evitare il ricorso all'espropriazione. Mantenendo la scelta stilistica ed insieme sostanziale che caratterizza l'intero articolato, proponiamo una formulazione fluida ed elastica, che vincola gli scambi volumetrici alla pianificazione. In questo modo viene equilibrato il rapporto tra pianificazione e mercato perch il trasferimento dei diritti di edificazione vincolato all'ottemperanza delle disposizioni inderogabili del piano urbanistico.
La proposta affronta poi, all'articolo 11, il tema della fiscalit urbanistica. A questo tema occorre dedicare particolare attenzione per la rilevanza che la leva fiscale, abbinata alle scelte di gestione urbanistica, occupa in relazione allo sviluppo futuro del territorio. Il riformismo si basa sulla fiscalit. Tra i criteri ispiratori dei decreti delegati di cui all'articolo II, viene proposta la neutralizzazione, ai fini dell'imposizione fiscale, dei trasferimenti di immobili e di diritti edificatori strumentali all'attuazione del piano urbanistico. Si tratta non certo di uno sconto o di una misura di favore a vantaggio di soggetti privati, ma - tutto al contrario - si tratta di dotare l'azione pubblica e l'interesse generale di una potente leva di intervento.
Se queste sono le linee di fondo che caratterizzano e danno una fisionomia al progetto di legge, molte altre ancora sono le innovazioni - pi puntuali - che costituiscono i corollari di quei principi ispiratori.
Vorrei almeno ricordare:
l'affievolimento dell'istituto burocratico della conformit a vantaggio delle verifiche di coerenza e rispondenza tra pianificazioni;
l'applicazione della compensazione, allo scopo di favorire la riqualificazione ambientale, la prevenzione dei rischi naturali e tecnologici ed il rinnovo urbano, nonch l'eliminazione di eventuali detrattori ambientali ed estetici;
la premialit, ossia il riconoscimento di bonus urbanistici a fronte del conseguimento di utilit pubbliche, in termini di servizi e qualit urbana, aggiuntive rispetto a quelle ordinariamente ricollegate ai programmi di intervento;
la forte responsabilizzazione dell'amministrazione nello svolgimento dei controlli preventivi all'attivit edilizia. La proposta di riforma sancisce il silenzio-assenso sulla domanda di rilascio del permesso di costruire;
la responsabilizzazione del soggetto pianificante rispetto alle conseguenze dei suoi atti di pianificazione. Cio la possibilit di utilizzare strumenti compensativo-redistributivi (anche fiscali) per riequilibrare tra le opportunit diversamente create dai piani e tra le stesse limitazioni d'uso imposte dai piani;
la facolt, offerta all'ente di pianificazione di concludere accordi con i soggetti privati ricorrendo anche al confronto



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concorrenziale perch vengano recepite proposte di intervento coerenti con gli obiettivi del piano strutturale.

Prima di chiudere questa relazione, voglio ricordare il contributo al miglioramento del testo pervenuto dagli altri organi parlamentari.
Tutti i pareri a cui il provvedimento stato sottoposto, secondo le norme del nostro regolamento, sono stati favorevoli, sebbene, in alcuni casi, con condizioni ed osservazioni. Soltanto la XI Commissione (Lavoro), peraltro sostanzialmente non interessata dall'argomento, ha espresso un nulla osta all'ulteriore corso del provvedimento.
La VIII Commissione ha cercato di recepire, nei limiti del possibile, le indicazioni provenienti dalle Commissioni, tanto che stata data attuazione alle condizioni poste nei pareri della I Commissione (Affari costituzionali) e della IV Commissione (Difesa), nonch alle osservazioni delle Commissioni II (Giustizia), VI (Finanze), anche se parzialmente, e della stessa Commissione Affari costituzionali, ad eccezione della questione relativa al coordinamento con i testi unici in materia di edilizia ed espropriazione.
In relazione a tale questione, infatti, data la finalit dei testi unici, che quella di unificare le norme su una materia, mantenendo nel tempo tale unit, riterrei opportuno formulare le innovazioni introdotte dalla proposta in esame direttamente come novelle dei testi unici stessi. Pertanto, mi riservo di formulare direttamente le novelle ai due testi unici, in modo che - con un emendamento approvato in Assemblea - noi possiamo risolvere questo problema in quello che ritengo essere il modo migliore dal punto di vista della qualit della legislazione.
Vorrei anche sottolineare la disponibilit a recepire - nel corso dell'esame in Assemblea - la condizione espressa dalla IX Commissione (Trasporti), che va tuttavia approfondita con attenzione, per evitare di inserire qualcosa di estraneo rispetto all'oggetto del testo unificato. Del pari, mi dichiaro sin d'ora disponibile a verificare le proposte che si evincono dalle osservazioni contenute nei pareri delle Commissioni X (Attivit produttive) e XIII (Agricoltura), che la Commissione non ha ritenuto, al momento, di recepire.
Un discorso a parte merita, infine, la V Commissione (Bilancio), che render il parere di competenza direttamente all'Assemblea. Nel corso dell'esame in sede consultiva, infatti, emersa presso quella Commissione l'opportunit di chiedere al Governo la predisposizione della relazione tecnica per la quantificazione degli oneri recati dall'articolo 11 della proposta di legge. Si tratta di una richiesta legittima, peraltro sollecitata in qualche modo dal Governo, che per dovr tenere conto della particolarit della copertura finanziaria indicata dalla Commissione. Infatti, le disposizioni di cui all'articolo 11 riproducono in larga parte il contenuto di precedenti provvedimenti recanti deleghe, con le quali si prospettata l'adozione di riforme di notevole portata (da ultimo, la riforma scolastica, quella previdenziale o quella del sistema fiscale), la cui attuazione si realizza in un arco temporale ampio, di durata pluriennale. Anche in questo caso, dunque, si prospetta, piuttosto che la puntuale copertura degli eventuali oneri, una articolata procedura che presuppone la previa indicazione di adeguate risorse. Con tale metodo, confidiamo che possa trovare attuazione un tassello molto importante della proposta di legge, che avrebbe cos, oltre al contenuto di natura ordinamentale, anche un congruo sostegno fiscale e finanziario.
In ogni caso, intenzione del relatore attendere le indicazioni che proverranno dalla V Commissione, per poter definire in modo puntuale le disposizioni richiamate.
Un ultimo cenno, infine, va riservato al parere reso dal Comitato per la legislazione, organo di rilievo primario in passaggi parlamentari particolarmente complessi tecnicamente e innovativi, come il presente. Il Comitato che ha prodotto numerose e interessanti osservazioni, recepite in larga parte dalla Commissione, che ha appositamente modificato, in pi parti, il testo unificato. In particolare, il



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parere del Comitato ha consentito di disboscare la complessa formulazione dell'articolo 1, che prevedeva un intreccio di rinvii a norme vigenti ed esclusioni di materie: si cos potuto chiarire - soprattutto - come la materia della tutela dei beni culturali e del paesaggio, essendo inserita dalla Costituzione tra le materie di competenza esclusiva statale, resta fuori della potest legislativa regionale, senza che ci si traduca, in modo irragionevole, nell'esclusione di tale materia dalla nozione complessiva di governo del territorio, nel cui ambito - invece - ricade a pieno titolo. Infine, ritengo anche di grande interesse e rilievo il suggerimento del Comitato per la legislazione di corredare il testo di norme (anche abrogative) di coordinamento con la legislazione vigente. Tale effetto di riordino migliorerebbe la qualit complessiva della proposta e mi auguro che l'esame in Assemblea consenta di dare seguito a questa prospettiva.
In conclusione, credo che gli elementi forniti siano sufficienti a dimostrare come il testo, ben lungi dall'affievolire il ruolo dei pubblici poteri, rappresenti, rispetto alle reali pratiche di governo del territorio oggi in atto, un tentativo incisivo di recuperare il ruolo insostituibile della legge dello Stato che rischierebbe di essere invece appannato - nei fatti - dal protrarsi di una inerzia troppo somigliante ad una tacita rinuncia. Questa iniziativa, inoltre, rappresenta un elemento di rafforzamento di tutto il circuito istituzionale attivo nella trasformazione e nella tutela del territorio, in quanto fornisce indirizzi e riferimenti necessari - in primo luogo - alle stesse regioni, chiarendone il perimetro di autonomia.
Gli enti territoriali infatti sono protagonisti importanti della scena legislativa e amministrativa in materia di governo del territorio, ma non possono certo aspirare a rimanere attori unici. In primo luogo per gli intrecci con ambiti legislativi che sono rigorosamente riservati allo Stato, ma anche e soprattutto perch la responsabilit dei pubblici poteri sul territorio, che pure (apparentemente) una realt fisica, non pu essere frammentata, cio ritagliata secondo le linee di confini amministrativi o geografici. Il territorio come concetto giuridico e politico cessa, infatti, di essere un dato meramente fisico per divenire la proiezione di relazioni sociali governate da regole, da dinamiche, da aspettative che operano a tutti i livelli della vita sociale. Sul territorio esister sempre una proiezione dell'intera complessit di una societ democratica, da cui nessun soggetto pu essere escluso e su cui nessuna istituzione potr mai rivendicare una competenza piena. La complessit della materia deriva tutta da questa verit di fondo.
Il provvedimento, di cui iniziamo oggi l'esame, segna la volont del Parlamento e della legge dello Stato di non rinunciare a svolgere fino in fondo la propria parte. un testo migliorabile: l'esame in Assemblea non deve essere e non sar una semplice ratifica del lavoro fin qui svolto.
Sono fiducioso che i lavori dell'Assemblea saranno informati a quello spirito di seriet e di impegno che ha caratterizzato il lavoro in Commissione, quello spirito costruttivo che ha permesso l'apertura del dibattito di oggi e che il tema che dobbiamo affrontare esige e sollecita.



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