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VI Commissione - Governo del territorio - Testo unificato C. 153 ed abb.
2005-02-01

Governo del territorio - Testo unificato C. 153 ed abb.
(Parere alla VIII Commissione).
(Esame, ai sensi dell'articolo 73, comma 1-bis del regolamento, per gli aspetti attinenti la materia tributaria, e rinvio).

La Commissione inizia l'esame del provvedimento

Renzo PATRIA (FI), relatore, illustra il provvedimento ricordando come la Commissione sia chiamata ad esprimere il parere alla VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici, ai sensi dell'articolo 73, comma 1-bis del regolamento, per gli aspetti attinenti alla materia tributaria, sul testo unificato delle proposte di legge C. 153 ed abbinate, recante disposizioni in materia di governo del territorio, come risultante dagli emendamenti approvati dalla Commissione di merito.
Sottolinea come il provvedimento miri, secondo quanto specificato dall'articolo 1, comma 1, in attuazione dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, a stabilire i princpi fondamentali in materia di governo del territorio, salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, nonch le disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il codice dei beni culturali e del paesaggio.
Evidenzia poi come il comma 3 del medesimo articolo 1 affidi la potest legislativa in materia di governo del territorio alle regioni, ad esclusione degli aspetti direttamente incidenti sull'ordinamento civile e penale, sulla tutela dei beni culturali e del paesaggio, sulla tutela della concorrenza, nonch sulla garanzia di livelli uniformi di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Rileva inoltre come la norma contenuta nel comma 3 non risulti del tutto chiara, apparentemente dettando una disciplina non coincidente con le previsioni del vigente articolo 117 della Costituzione, che affida alla potest legislativa concorrente la materia dell'urbanistica. Sottolinea quindi come non sia chiara la dicitura ad esclusione degli aspetti direttamente incidenti riferita peraltro soltanto a talune materie rientranti nella potest legislativa esclusiva dello Stato. Per quanto riguarda i diretti ambiti di competenza della Commissione, rileva che il medesimo comma sembrerebbe voler affidare l'intera materia fiscale (sia esclusiva dello Stato, sia concorrente) in campo urbanistico alla potest legislativa regionale, contraddicendo peraltro le previsioni del successivo articolo 11, e in generale l'assetto complessivo del provvedimento che presuppone una diversa ripartizione delle competenze tra Stato e regioni.
Passa quindi a illustrare l'articolo 2 che regola le funzioni dello Stato e il relativo esercizio. Il comma 1 precisa che le funzioni dello Stato sono esercitate attraverso politiche generali e di settore inerenti la tutela e la valorizzazione dell'ambiente, l'assetto del territorio, la promozione dello sviluppo economico-sociale, mentre il comma 2 stabilisce che, per l'attuazione di tali politiche, lo Stato adotta, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, atti di indirizzo e definisce programmi di intervento, coordinando la sua azione con quella dell'Unione europea e delle regioni.




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Il comma 3 del medesimo articolo 2 prevede che lo Stato eserciti, attraverso intese in sede di Conferenza unificata, le funzioni amministrative relative all'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale in ordine alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, alla difesa del suolo e all'articolazione delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, in armonia con le politiche definite a livello comunitario, nazionale e regionale e in coerenza con le scelte di sostenibilit economica e ambientale.
Il comma 4 affida altres allo Stato le funzioni relative al governo del territorio, in ordine alle esigenze di tutela delle competenze istituzionali delle Forze armate e delle Forze di polizia, nonch delle competenze istituzionali del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, anche in relazione allo svolgimento delle attivit di difesa civile e delle competenze per la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
L'articolo 3 prevede che, al fine di rimuovere condizioni di squilibrio territoriale, economico e sociale, di promuovere la rilocalizzazione di insediamenti esposti al rischio di calamit naturali o di dissesto idrogeologico e la riqualificazione ambientale dei territori danneggiati, di superare situazioni di degrado ambientale e urbano, lo Stato predispone programmi di intervento in determinati ambiti territoriali volti a realizzare lo sviluppo economico locale, da attuarsi prioritariamente attraverso gli strumenti di programmazione negoziata.
L'articolo 4 regola la ripartizione delle competenze fra i diversi soggetti istituzionali e i rapporti tra questi e i soggetti interessati, secondo i principi di sussidiariet, differenziazione, adeguatezza ed autonomia, responsabilit e tutela dell'affidamento. In tale contesto si prevede il raggiungimento di intese e accordi procedimentali tra i diversi soggetti istituzionali, specificandosi che le funzioni amministrative sono esercitate in maniera semplificata, prioritariamente mediante l'adozione di atti negoziali in luogo di atti autoritativi.
L'articolo 5 specifica che il comune l'ente preposto alla pianificazione urbanistica ed il soggetto primario titolare delle funzioni di governo del territorio, mentre le regioni, nel rispetto delle competenze e funzioni delle province, individuano gli ambiti territoriali e i contenuti della pianificazione del territorio, fissando regole di garanzia e di partecipazione degli enti territoriali ricompresi nell'ambito da pianificare, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile sul piano sociale, economico e ambientale e al fine di soddisfare le nuove esigenze di sviluppo urbano, privilegiando il recupero e la riqualificazione dei territori gi urbanizzati.
Il comma 3 del medesimo articolo 5 stabilisce che il piano urbanistico lo strumento di disciplina complessiva del territorio comunale e deve ricomprendere e coordinare, con opportuni adeguamenti, ogni disposizione o piano settoriale o di area vasta concernente il territorio medesimo. Esso recepisce le prescrizioni e i vincoli contenuti nei piani paesaggistici, nonch quelli imposti ai sensi delle normative statali in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio.
Ai sensi del comma 5, nelle aree destinate all'agricoltura e nelle aree di pregio ambientale la nuova edificazione consentita solo per opere e infrastrutture pubbliche e per servizi per l'agricoltura, l'agriturismo e l'ambiente. Nelle aree di riserva urbanistica la nuova edificazione consentita solo se finalizzata al soddisfacimento del fabbisogno di edilizia sociale o qualora non esistano alternative alla riorganizzazione funzionale della edificazione esistente, previa valutazione di compatibilit ambientale. Inoltre nella formazione del piano urbanistico la priorit va riservata al recupero, alla ristrutturazione, all'adeguamento del patrimonio immobiliare esistente, anche attraverso adeguati incentivi fiscali.
L'articolo 6 prevede che nei piani urbanistici deve essere garantita la dotazione necessaria di attrezzature e servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, in base a criteri prestazionali, con l'obiettivo




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di garantirne comunque un livello minimo anche con il concorso dei soggetti privati.
L'articolo 7 regola il procedimento di formazione ed approvazione del piano urbanistico e delle sue varianti, assicurando adeguate forme di pubblicit, di consultazione e di partecipazione dei cittadini e delle associazioni e categorie economiche e sociali.
Ai sensi del comma 5 del medesimo articolo 7, l'ente di pianificazione urbanistica pu concludere accordi con i soggetti privati, nel rispetto dei principi di imparzialit amministrativa, di trasparenza, di concorrenzialit, di pubblicit e di partecipazione al procedimento di tutti i soggetti interessati all'intervento, al fine di recepire proposte di interventi coerenti con gli obiettivi strategici individuati negli atti di pianificazione.
L'articolo 8 prevede che le disposizioni del piano urbanistico siano attuate con piano operativo o con intervento diretto, secondo modalit di attuazione definite dalla legge regionale. Ai sensi dei commi 2 e 3 del medesimo articolo 8, le previsioni della pianificazione urbanistica possono essere attuate anche sulla base dei criteri di perequazione e compensazione; in tale contesto la perequazione realizzata con l'attribuzione di diritti edificatori alle propriet immobiliari ricomprese negli ambiti territoriali oggetto di trasformazione urbanistica.
Secondo il comma 7, laddove sussistano vincoli di destinazione pubblica, su terreni non ricompresi negli ambiti oggetto di attuazione perequativa, in alternativa all'indennizzo monetario previsto per la procedura di espropriazione, il proprietario interessato pu chiedere il trasferimento dei diritti edificatori di pertinenza dell'area su altra area di sua disponibilit, ovvero la permuta dell'area con una di propriet dell'ente di pianificazione, con gli eventuali conguagli, oppure la realizzazione diretta degli interventi di interesse pubblico o generale previa stipula di convenzione con l'amministrazione per la gestione di servizi.
L'articolo 9 prevede che con legge regionale siano definite le misure di salvaguardia che devono essere deliberate nelle more dell'approvazione degli atti di contenuto operativo del piano urbanistico. Al riguardo, pur non rientrando negli ambiti di competenza della Commissione segnala la necessit di evitare vuoti di tutela che potrebbero determinarsi ove venissero meno le misure di salvaguardia in essere.
L'articolo 10 prevede che le regioni individuino le attivit di trasformazione del territorio non aventi rilevanti effetti urbanistici e non soggette a titolo abilitativo, le categorie di opere ed i presupposti urbanistici in base ai quali l'interessato ha la facolt di presentare la denuncia di inizio attivit in luogo della domanda di permesso di costruire; la disciplina della natura onerosa del permesso di costruire; le ipotesi di esenzione totale o parziale dal pagamento di oneri per il perseguimento di finalit sociali ed economiche.
Il comma 3 specifica che il comune esercita la vigilanza e il controllo sulle trasformazioni urbanistiche ed edilizie ricadenti nel proprio territorio, mentre il comma 4 fa salve le sanzioni penali, amministrative e civili per gli interventi compiuti in violazione delle disposizioni di legge, di piano e di regolamento, nonch per le omissioni nell'esercizio delle funzioni di controllo.
Passando agli aspetti del provvedimento di diretta competenza della Commissione Finanze, segnala l'articolo 11, il quale conferisce al Governo una delega per definire un regime fiscale speciale per gli interventi di fiscalit urbanistica e per il recupero e la riqualificazione dei centri urbani.
Nell'ambito del principi e criteri direttivi si prevede l'introduzione di agevolazioni agli effetti dell'imposta sul valore aggiunto per i trasferimenti di immobili o dei diritti edificatori per l'attuazione del piano urbanistico ai sensi dell'articolo 8.
In merito a tale previsione, sottolinea come occorra valutare se tale agevolazioni siano compatibili con la disciplina comunitaria in materia di IVA, la quale impone che le deroghe rispetto al regime ordinario non si discostino da quelle previste dalle direttive in materia. Segnala altres come




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appaia opportuno integrare il criterio direttivo, nel senso di indicare in cosa debbano sostanziarsi tali agevolazioni, indicando anche i relativi parametri quantitativi.
Inoltre, tali trasferimenti sono sottoposti alle imposte di registro, ipotecarie e catastali in misura fissa, a condizione che entro cinque anni dalla data di acquisto sia iniziata l'utilizzazione edificatoria dell'area come previsto dal piano urbanistico.
Per quanto riguarda l'imposizione sui redditi si prevede l'applicazione, in alternativa al regime ordinario, di agevolazioni per l'imposta sostitutiva dell'imposta sul reddito, relativamente alle plusvalenze ed ai ricavi conseguenti ai trasferimenti degli immobili o dei diritti edificatori. Tale imposta sostitutiva risulterebbe esigibile solo in sede di presentazione della dichiarazione successiva al sorgere del presupposto dell'imposta sostitutiva, costituito dall'atto di trasferimento dell'immobile o del diritto edificatorio finalizzato all'attuazione del piano urbanistico.
In merito rileva come, allo stato, l'imposta sostitutiva non trovi pi applicazione rispetto alle plusvalenze e ai ricavi derivanti dal trasferimento di diritti immobiliari. Osserva inoltre come la formulazione della disposizione non risulti chiara, in particolare per quanto riguarda la determinazione del momento di esigibilit dell'imposta. Anche in questo caso sottolinea come i termini delle previste agevolazioni non risultino indicati in misura sufficientemente definita.
Infine, nell'ipotesi in cui la plusvalenza sia realizzata da soggetti esercenti attivit commerciali, si prevede che l'imposta sostitutiva sia accantonata in apposito fondo e risulti esigibile solo all'atto della successiva vendita dell'immobile o del diritto edificatorio cos ottenuto.
In merito a tale previsione, evidenzia come occorra valutare le conseguenze, sul piano della contabilit di tali soggetti commerciali, della costituzione di tale fondo in sospensione d'imposta, e se essa non si ponga in contraddizione con uno dei principi ispiratori della recente riforma dell'imposizione sulle societ, relativa al disinquinamento dei bilanci civilistici da disposizioni di carattere tributario.
Per quanto riguarda l'ICI, rileva come si preveda la possibilit, nel caso di localizzazione di attrezzature di interesse sovracomunale per la realizzazione di aree dedicate ad insediamenti produttivi di beni e servizi, a seguito della formazione di consorzi di comuni, che il gettito ICI relativo sia ridistribuito tra i predetti comuni, indipendentemente dalla ubicazione dell'area e in relazione alla partecipazione delle singole amministrazioni comunali al consorzio.
In merito a tale previsione sottolinea come la ridistribuzione del gettito tra i comuni componenti del consorzio, risultando derogatoria rispetto al normale criterio di ripartizione, fondato sull'appartenenza dell'immobile tassato al territorio comunale, dovrebbe essere realizzata sulla base di un accordo volontario tra i comuni stessi.
Rammenta come l'articolo preveda altres, per il regime fiscale speciale per il recupero e la riqualificazione dei centri urbani, un quadro omogeneo di agevolazioni, anche procedurali, per tutti gli interventi di recupero di aree urbane degradate, di adeguamento antisismico degli edifici pubblici e privati, nonch di nuova edificazione o adeguamento degli edifici esistenti, secondo criteri di risparmio e di efficienza energetica e di bioedilizia.
In merito a tale previsione rileva come il regime fiscale speciale indicato non sia in alcun modo specificato.
Infine evidenzia come i commi 2 e 4 del medesimo articolo 11 prevedano che all'attuazione dei decreti legislativi di cui al comma 1 si provveda, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, mediante finanziamenti da iscrivere annualmente nella legge finanziaria, in coerenza con quanto previsto dal Documento di programmazione economico-finanziaria e che i decreti legislativi, qualora determinino nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, siano emanati solo successivamente




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all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi recanti le necessarie risorse finanziarie.
Sottolineata la grande complessit e rilevanza del provvedimento, si riserva di formulare una compiuta proposta di parere all'esito del dibattito.

Giorgio BENVENUTO (DS-U) esprime forti perplessit in merito alla proposta in esame, caratterizzata da numerosi elementi problematici che devono essere attentamente valutati. Per quanto riguarda gli ambiti di diretta competenza della Commissione, rileva come gli sgravi fiscali indicati non siano precisati n nei presupposti n nell'ammontare. Giudica singolare lo stesso metodo con il quale il testo unificato affronta il problema di dare copertura finanziaria a detti sgravi, rimesso alle future determinazioni della legge finanziaria. Si riserva di svolgere considerazioni pi approfondite nel seguito del dibattito, nel quale auspica che il Governo sia in grado di fornire puntuali indicazioni, trattandosi di un intervento legislativo che ridisegna una materia delicata e importante quale quella della tutela del territorio.

Mario LETTIERI (MARGH-U) si associa alle considerazioni svolte dal deputato Benvenuto, circa le gravi carenze che caratterizzano il testo in esame. Si riserva di svolgere un'analisi pi approfondita nell'ulteriore corso del dibattito.

Giorgio LA MALFA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 12.40.


ATTI DEL GOVERNO
Marted 1o febbraio 2005. - Presidenza del presidente Giorgio LA MALFA. - Interviene il Sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze Manlio Contento.

La seduta comincia alle 12.40.

Schema di decreto legislativo recante le opzioni in materia di applicazione dei principi contabili internazionali.
Atto n. 436.
(Seguito dell'esame e rinvio).

La Commissione prosegue l'esame, rinviato nella seduta dell'11 gennaio 2005.

Maurizio LEO (AN), relatore, formula una proposta di parere (vedi allegato), riservandosi di modificarla secondo gli esiti del dibattito, che auspica approfondito in considerazione dei significativi effetti che lo schema di decreto in esame, una volta emanato, determiner nella vita delle imprese.

Il sottosegretario Manlio CONTENTO condividendo il giudizio formulato dal relatore, circa l'importanza dello schema in esame, rileva che tale schema dovr essere adottato entro il prossimo 28 febbraio. Assicura comunque che il Governo attender il parere espresso dalla Commissione, qualora esso sia approvato entro il prossimo 8 febbraio.

Giorgio BENVENUTO (DS-U) esprime apprezzamento per la disponibilit mostrata dal sottosegretario, che consente un esame pi approfondito di un provvedimento caratterizzato da grande complessit tecnica e destinato a determinare conseguenze di rilievo per gli operatori economici italiani. D atto al relatore di aver compiuto un notevole sforzo, predisponendo una proposta di parere condivisibile nell'impostazione generale. Si riserva di chiedere alcune modifiche al relatore, alla luce degli approfondimenti che intende svolgere.

Giorgio LA MALFA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 12.10.



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