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Corte dei Conti. Elementi per laudizione sul Decreto Legge n. 63/02 del 7 maggio 2002
2002-05-07

Elementi per laudizione sul Decreto Legge n. 63/02

(Commissioni Finanze e Bilancio riunite della Camera dei Deputati)


7 Maggio 2002



INDICE



Premessa 3


Incidenza sugli equilibri della finanza pubblica 5


Struttura societaria 11


Forme di copertura 17


Trasparenza del bilancio e controlli 19


Incidenza sulla legislazione vigente e sullorganizzazione amministrativa 21





Premessa
.

1. Le disposizioni degli artt. 7 e 8 del D.L. n. 63/2002 mirano dichiaratamente a tre obiettivi principali:
-valorizzare l'attivo dello stato patrimoniale dello Stato;
-attivare forme di finanziamento e di realizzazione degli investimenti in infrastrutture e in opere pubbliche favorendo sviluppo del "project fnancing" secondo modelli gi sperimentati nei paesi europei;
-conseguire, anche nel breve periodo, un alleggerimento del bilancio statale e, soprattutto, dei conti pubblici sottoposti alle verifiche europee e ai parametri di Maastricht, sia attraverso i proventi derivanti dai nuovi criteri di redditivit introdotti nella gestione delle diverse parti del patrimonio statale che attraverso la riduzione diretta della spesa statale e delle amministrazioni pubbliche per il finanziamento degli investimenti in infrastrutture e opere pubbliche.
N il testo del decreto legge n la relazione tecnica (connessa al disegno di legge di conversione) offrono informazioni utili al fine di esprimere una meditata valutazione sugli effetti attesi da innovazioni istituzionali di tale rilievo.

2. Le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno preso in esame, con riferimento agli articoli 7 e 8 del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63, i seguenti profili:
-incidenza sugli equilibri di finanza pubblica, con riferimento al conto consolidato della pubblica amministrazione;
-struttura societaria e suo inserimento nel sistema delle pubbliche amministrazioni e nellordinamento creditizio;
-profili di adeguatezza della stima degli oneri e di congruit delle forme di copertura;
- profili di trasparenza del processo di bilancio, dei documenti contabili, e del regime dei controlli;
- incidenza del provvedimento sulla legislazione vigente e impatto sullorganizzazione amministrativa.
Listruttoria condotta, sia pure nei tempi brevi consentiti, ha potuto giovarsi della piena cooperazione del Ministero delleconomia e delle finanze e, in particolare, del Dipartimento del tesoro.
La Corte si riserva, ovviamente, di esprimere pi compiutamente le proprie valutazioni sullintera materia investita dal provvedimento in esame, sia nella sede della relazione al Parlamento sul rendiconto generale dello Stato (che include, secondo la disciplina vigente e secondo una secolare tradizione della Corte considerazioni istituzionali attinenti allordinamento di bilancio e contabile e pu estendersi, secondo lart. 41 comma terzo del Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti a valutazioni relative alla politica legislativa in materia), sia, allorch sar perfezionata la conversione del decreto legge n.63, nella relazione quadrimestrale sulla copertura delle leggi di spesa.

Incidenza sugli equilibri della finanza pubblica.


3. La relazione tecnica che accompagna il disegno di legge di conversione non fornisce indicazioni sui tempi, sulle modalit, sul contenuto e sullimpatto sui conti pubblici delle operazioni assegnate alle nuove societ (Patrimonio s.p.a.; Infrastrutture s.p.a.).
Lanalisi da condurre, che dovrebbe assumere come base una necessaria integrazione della relazione tecnica, si presenta come assai complessa, sia per la molteplicit degli aspetti contabili investiti dalla nuova normativa, sia per la necessit di valutare distintamente le implicazioni sul bilancio dello Stato, sul conto delle amministrazioni pubbliche, sul debito pubblico e sul conto del patrimonio.
Queste indicazioni appaiono indispensabili, dal momento che il Governo si propone espressamente, attraverso i nuovi strumenti, di ottenere effetti favorevoli al rispetto dei vincoli di finanza pubblica. E cio di attivare, attraverso le due societ, operazioni in grado di aumentare le entrate o ridurre le spese pubbliche, di alleggerire il peso del debito pubblico e di migliorare leconomicit della gestione patrimoniale.
Ora, poich i parametri di riferimento europei in materia di finanza pubblica fanno esclusivo riferimento al conto delle pubbliche amministrazioni ed al debito pubblico, le prime valutazioni sugli effetti attesi dalla attivit delle due nuove societ dovrebbero essere prioritariamente orientate in tale direzione.
Sotto questo profilo si deve ancora sottolineare la necessit che la relazione tecnica includa una accurata previsione degli effetti quantitativi di riduzione dellindebitamento attesi dallattivit di Patrimonio e di Infrastrutture a partire dal 2002 e per gli anni compresi nella proiezione del D.P.E.F. (fino al 2006). Si deve, altres, considerare che il trattamento statistico delle attivit affidate alle nuove societ, secondo le regole europee del SEC 95, materia circondata da serie incertezze e soggetta a determinazioni non del tutto scontate da parte di EUROSTAT, lorganismo europeo titolare delle decisioni di ultima istanza nelle controversie sui criteri di imputazione delle operazioni nel settore della finanza pubblica nel contesto dei documenti di contabilit economica nazionale (si considerino i percorsi complessi che hanno contrassegnato alcune importanti operazioni di aggiustamento dei conti nei diversi Stati membri dellU.E., come nei casi della cessione delle licenze UMTS e la cartolarizzazione delle vendite con patto di locazione).
La lacuna informativa sugli effetti attesi dovrebbe, quindi, anche sotto questo profilo, essere colmata dalla relazione tecnica integrativa, con unanalisi attenta alle regole europee che presiedono alla costruzione dei conti pubblici secondo la competenza economica.
In particolare per la Patrimonio s.p.a. resta da definire, in base ai criteri SEC 95, se la nuova societ sia da includere allinterno del conto delle pubbliche amministrazioni ovvero in altra collocazione allinterno della contabilit economica nazionale. Sembra auspicabile la collocazione della societ allinterno del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Il consolidamento del bilancio della societ con il settore statale consente di porre in primo piano la finalit principale assegnata al nuovo soggetto, che risiede nel miglioramento della gestione del patrimonio pubblico ed elimina spazi, consentiti da una diversa soluzione, di impiego di tecniche contabili finalizzate ad aggiustamenti dei conti pubblici. Del resto nellipotesi che la nuova societ non fosse ricompresa fra le amministrazioni pubbliche (secondo le regole SEC 95) le stesse operazioni di cartolarizzazione a differenza di quanto avviene allorch lo Stato il diretto venditore di immobili non darebbero luogo ad alcun miglioramento dellindebitamento netto nei conti pubblici (conto consolidato delle pubbliche amministrazioni), neppure in modo indiretto attraverso il trasferimento allo Stato dei proventi delle cartolarizzazioni (operazione che, secondo le regole SEC 95, sarebbe trattata come un prelevamento di capitale).

4. Maggiori incertezze, riguardo alla collocazione della nuova societ nel sistema della contabilit economica nazionale, riguardano la Infrastrutture s.p.a..
In carenza di elementi certi circa l'orientamento del governo e degli organismi di statistica, a livello nazionale ed europeo, pu essere utile richiamare l'attenzione sulla complessit delle questioni di contabilit da affrontare.
Basti in proposito ricordare che una intera sezione del Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico (predisposto da EUROSTAT e che definisce minuziosamente come deve essere costruito il conto delle AP, con ci togliendo al singolo paese la discrezionalit nei criteri di registrazione delle poste di bilancio) dedicata al trattamento di "Infrastrutture pubbliche finanziate e gestite dal settore delle societ".
Preliminarmente il Manuale affronta la questione della natura delle societ interessate alle operazioni di finanziamento delle infrastrutture. Esse possono essere tanto pubbliche quanto private. Se la societ pubblica, il primo interrogativo da porsi se si tratti realmente di una unit che produce per il mercato, condizione essenziale per una collocazione esterna al settore delle amministrazioni pubbliche.
Nell'esemplificazione proposta dal Manuale, una unit pubblica che fosse appositamente costituita al fine di finanziare, costruire o gestire infrastrutture messe a disposizione di una amministrazione pubblica dovrebbe essere classificata nelle amministrazioni pubbliche.
Nel caso di Infrastrutture, tuttavia, sembra prefigurarsi unistituzione finanziaria la cui attivit (finanziamenti, garanzie, partecipazioni) destinata, prevalentemente - anche attraverso la finanza di progetto a promuovere la realizzazione di opere di pubblica utilit, non necessariamente destinate ad una utenza finale da parte di pubbliche amministrazioni.
La straordinaria dimensione quantitativa dei flussi che, in questa configurazione, verrebbe sottratta al bilancio dello Stato, al conto delle Amministrazioni pubbliche e, di conseguenza, anche al controllo parlamentare, giustifica, in ogni caso, lintroduzione nella legge di conversione dellobbligo di una rendicontazione specifica annessa al rendiconto generale dello Stato.

5. Lincidenza sugli equilibri di finanza pubblica dellattivit delle nuove societ affidata anche, come si detto, ad operazioni di cartolarizzazione (art. 7 comma 11; art. 8 commi 4 e 5) volte, per loro natura, a conseguire anticipatamente, rispetto ai proventi delle alienazioni o agli utili derivanti dalla gestione, effetti positivi sui conti pubblici. La relazione tecnica integrativa dovrebbe fornire elementi rigorosi di stima previsionale intorno allentit ed alla copertura economica e finanziaria di tali operazioni. Resta da definire il raccordo con le analoghe misure assunte con d.l. 25.9.2001 n. 351, convertito il legge 23.11.2001 n. 410, che hanno gi esercitato effetti concreti, anche sui conti 2001, per quanto attiene alla alienazione degli immobili degli enti previdenziali.
La Corte, conclusivamente, ritiene doveroso richiamare lattenzione delle Camere su due principi guida:
- la necessaria cautela nellimpiego di misure di cartolarizzazione, di recente usate con frequenza (crediti INPS, alienazioni immobiliari, entrate del lotto) che costituiscono, comunque, interventi di finanza straordinaria, destinati ad incidere sulle prospettive future;
- il rispetto non solo delle regole europee che disciplinano la transizione (ancora non trasparente nel funzionamento effettivo del nostro sistema) dai dati di contabilit pubblica espressi in termini finanziari (gestione di bilancio, settore statale) a quelli di contabilit economica nazionale (conto consolidato delle pubbliche amministrazioni), ma anche dei canoni di buon andamento (art. 97 Cost.) e di sana gestione (Corte dei conti dellU.E.) che suggeriscono di non abusare di tecniche contabili che consentano di registrare entrate immediate a scapito dei futuri equilibri di finanza pubblica o che trasferiscano sotto la linea oneri rilevanti a danno della conoscibilit, da parte in primo luogo del Parlamento, delle risultanze effettive della gestione, con riguardo ai diversi aggregati che esprimono i consuntivi della gestione pubblica.
Si pu osservare, in proposito (richiamando i precedenti e costanti ammonimenti contenuti nei referti di questa Corte), che indirizzi e principi rilevanti (ancorch necessario oggetto di ulteriori approfondimenti e di una compiuta formulazione normativa) orientati verso la trasparenza del procedimento e della struttura del bilancio (e caratterizzate, appunto, da una ricognizione compiuta dellassetto istituzionale dei conti pubblici) sono contenuti nelle esposizioni del Ministro delleconomia e delle finanze e del Sottosegretario presso lo stesso dicastero, dinanzi alle Commissioni bilancio riunite della Camera e del Senato, svolte il 21 febbraio 2002 ed oggetto di una prima discussione in Commissione. La Corte, offre, doverosamente, il proprio contributo a questa importantissima discussione; senza nascondere una propensione istituzionale a favore di un razionale e organico intervento del legislatore su una materia, come quella dellordinamento di bilancio e contabile, che esige unitariet e coerenza della disciplina dassieme (in questo senso utile richiamare la recente riforma approvata in Francia con la loi organique 1 agosto 2001-692).

Struttura societaria.


6. L'art. 7 prevede la costituzione di una societ per azioni denominata "Patrimonio s.p.a." con compiti di valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato.
Il capitale sociale, fissato in un milione di euro, interamente detenuto dal Ministero dell'Economia.
Alla societ possono essere trasferiti - con decreti del Ministro dell'economia che ne fisseranno i valori e le modalit - diritti pieni o parziali sui beni immobili demaniali e patrimoniali e sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato, nonch ogni altro diritto costituito per legge a favore dello Stato. La cessione pu avvenire a titolo di conferimento o a carattere oneroso.
Il Ministero dell'Economia, unico azionista, pu trasferire le proprie azioni a titolo gratuito alla Cassa DD.PP., alla societ Infrastrutture s.p.a., a societ da queste controllate ovvero a societ con capitale interamente detenuto dal Ministero stesso.
La norma prevede, inoltre, che la societ Patrimonio s.p.a. possa effettuare operazioni di cartolarizzazione secondo le modalit previste dal d.l. n. 351/2001.
I beni della Patrimonio s.p.a. possono essere trasferiti alla societ Infrastrutture s.p.a. secondo le stesse modalit previste per la cessione di beni dal patrimonio dello Stato alla medesima Patrimonio s.p.a.
L'art. 8 prevede la costituzione, ad opera della Cassa DD.PP., di una societ finanziaria per azioni denominata ''Infrastrutture s.p.a." - posta sotto la vigilanza del Ministero dell'Economia e attribuisce alla costituenda societ le seguenti attivit:
finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche;
concedere finanziamenti a medio e lungo termine finalizzati a investimenti per lo sviluppo economico;
concedere garanzie per le suddette finalit;
assumere partecipazioni, detenere immobili ed esercitare ogni attivit strumentale connessa ai suoi compiti istituzionali.
I menzionati finanziamenti possono essere concessi anche per il tramite di banche ed altri intermediari finanziari.
La provvista necessaria allo svolgimento dei compiti istituzionali della societ si realizza attraverso la emissione di titoli e l'assunzione di finanziamenti, che possono essere assistiti da privilegio o ipoteca.
La societ pu, inoltre, ricevere in cessione beni da parte dello Stato, di enti pubblici non territoriali e di societ interamente controllate dallo Stato (tra le quali, come gi ricordato, la "Patrimonio s.p.a.").
I beni, e i diritti relativi ad una o pi operazioni di finanziamento - e destinati al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti - costituiscono patrimonio separato sul quale non sono ammesse azioni da parte di altri creditori.
Sui titoli emessi, sui finanziamenti concessi e sulle garanzie prestate dalla societ prevista la garanzia dello Stato, disposta con decreto del Ministro dell'Economia.
Alla societ sono destinate numerose agevolazioni fiscali (sui titoli emessi e sui finanziamenti, sulle cessioni a favore della societ-stessa, sugli interessi dei conti correnti bancari della societ, sulle locazioni a favore di amministrazioni statali e altri soggetti pubblici ecc.).
Gli eventuali utili netti della societ - evidenziati dal bilancio redatto secondo la normativa propria del settore finanziario - sono normalmente destinati a riserva.

7. La esternalizzazione di compiti concernenti la valorizzazione, la gestione e le alienazioni del patrimonio dello Stato, affidata alla Patrimonio s.p.a., rientra certamente fra le tecniche organizzative utilizzate o poste allo studio in numerosi Paesi OCSE ed esplorate dagli organismi internazionali (si veda, da ultimo V.Tanzi, T.Prakash, The cost of government and the misure of public assets, paper presentato ad un seminario internazionale dellaprile 2001).
Una prima ricerca comparatistica (che ha potuto giovarsi anche di elementi forniti dal Dipartimento del tesoro) pone in risalto come non sia dato riscontrare, nei Paesi OCSE, nessuna soluzione di un cos radicale affidamento esterno dellintera gestione del patrimonio immobiliare e mobiliare dello Stato che possa essere paragonata con quella delineata (sia pure potenzialmente, dal momento che la concreta attuazione rimessa alla piena discrezionalit del Ministro delleconomia) dallart. 7 comma 10 del decreto legge ora in esame presso la Camera. Emerge, in primo luogo, la opportunit di conoscere la effettiva portata del trasferimento di beni e diritti dal patrimonio dello Stato alla nuova societ che il Ministro delleconomia intende attuare; questo dato necessario per una valutazione della consistenza economico-finanziaria delloperazione progettata, oltre che per una ponderazione della portata istituzionale dellinnovazione in termini di impatto sulla struttura del rendiconto dello Stato e dellorganizzazione pubblica (profili sui quali si dir pi avanti).
La struttura della Infrastrutture s.p.a. appare modellata, in larga misura sul modello tedesco del Kreditanstalt fuer Wiederaufbau (KfB) e trova riscontro in analoghe istituzioni francesi, spagnole e austriache. Del resto, sotto questo profilo, la soluzione immaginata dal decreto legge n. 63 si collega con le funzioni e con lattivit della Cassa Depositi e Prestiti, saldamente inserite contabilmente e istituzionalmente allinterno delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, con la disciplina dettata dallart. 47 della legge finanziaria 2002 (legge 28.12.2001 n. 448). Non sembra chiaro, infatti, il raccordo fra i compiti direttamente attribuiti alla C.D.P. dalla norma ora citata e quelli della nuova societ.
Se, come pu apparire ad una prima lettura, la Infrastrutture s.p.a. dovesse essere configurata come una istituzione pubblicistica di credito speciale richiamando i modelli offerti in passato, prima delle privatizzazioni, dallICIPU-Crediop, dal Mediocredito centrale e dallIMI - emerge la necessit di individuare, col determinante contributo della Banca dItalia, la collocazione della nuova societ allinterno dellordinamento creditizio; in questo scenario i poteri di controllo strategico del Ministero delleconomia dovrebbero integrarsi con la strumentazione della vigilanza e controllo sullordinamento creditizio affidati alla Banca centrale. Sempre in questa ipotesi dovr essere valutata la compatibilit dei conferimenti di partecipazioni o di beni (dalla Patrimonio alla Infrastrutture), delle garanzie e delle agevolazioni finanziarie o fiscali assentite, con la disciplina europea in materia di concorrenza e, in particolare, di aiuti statali.
Fermo restando il positivo apprezzamento della ricerca di modalit innovative per una pi efficiente gestione del patrimonio statale e per un pi efficace sostegno agli investimenti infrastrutturali, sembrano non coerenti con un ordinata costruzione del nuovo assetto gli incroci consentiti dal provvedimento legislativo in esame fra Patrimonio s.p.a. e Infrastrutture s.p.a., ma anche fra Patrimonio s.p.a., Cassa Depositi e Prestiti e sue societ collegate e altre societ in mano del Tesoro.
La trasferibilit di azioni della Patrimonio s.p.a. alla Infrastrutture s.p.a., che pu a sua volta costituire societ figlie anche con privati, fa s che il patrimonio immobiliare e mobiliare dello Stato possa essere influenzato dallandamento di societ nelle quali non vi partecipazione pubblica totalitaria e che, pur collegate alla Infrastrutture, operano esposte ai rischi del mercato.
Il collegamento fra le due societ pu generare non solo (come gi detto) rischi di impoverimento del patrimonio statale non giustificati ma anche difficolt insormontabili per una compiuta resa del conto, anche nei suoi effetti patrimoniali, dovuta al Parlamento.
Le considerazioni sopra esposte inducono la Corte a esprimere un giudizio negativo sia sui legami azionari, sia sui conferimenti di beni che collegano la Patrimonio s.p.a. con la Infrastrutture s.p.a. e con le altre societ in mano pubblica di cui allarticolo 7 comma 3; tanto pi in presenza di una formulazione normativa che non individua i contenuti n segna limiti per tali travasi di azioni e di beni.

Forme di copertura.


8. Sui profili di congruit della valutazione degli oneri e della correttezza delle coperture la Corte si pronuncer con la relazione sulle leggi di spesa (con riguardo alla legge di conversione) e in sede di controllo sulle variazioni di bilancio.
Si segnalano, in questa sede, alcuni profili problematici che appaiono pi evidenti.
Con riferimento alla societ "Infrastrutture s.p.a.", la principale questione da approfondire riguarda la copertura finanziaria della garanzia statale sui titoli emessi dalla societ prevista dal comma 2 dell'art. 8.
Si tratta, infatti, a differenza delle forme previste in altri provvedimenti legislativi nazionali o disciplinate con riguardo alle consimili societ operanti negli altri Paesi europei, di una garanzia automatica priva di precisi limiti e sottratta a valutazioni di opportunit caso per caso (laddove nelle fattispecie analoghe sopra richiamate la garanzia , per le singole operazioni o tipologie di intervento, condizionata alla valutazione puntuale dellautorit di governo).
Essa si configura come un onere che, ancorch eventuale, dovrebbe essere commisurato alle notevoli dimensioni dell'esposizione debitoria e, quindi, del rischio connesso alla natura dell'attivit della costituenda societ.
Sotto questo aspetto, pertanto, necessario valutare la consistenza e l'adeguatezza del capitolo di bilancio dello Stato (cap. 7407 del Ministero dell'Economia) che, per il 2002, prevede la copertura, pur se virtuale, degli oneri per l'attivazione di una lista predeterminata di garanzie statali, tra le quali non , naturalmente, compresa la nuova forma di garanzia di cui al decreto legge in esame. In proposito si richiama quanto affermato dalla Corte nella Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture relativa al quadrimestre settembre-dicembre 2001, secondo la quale non pu ritenersi soddisfacente il mero rinvio a fondi gi stanziati in bilancio, che vengono quantificati a fronte della legislazione vigente e non riguardano in alcun modo obbligazioni derivanti dalla legislazione successiva. La copertura deve estendersi al potenziale onere delle operazioni programmate per tutto larco di tempo necessario; ci richiede sia, in sede di conversione del decreto legge, una responsabile previsione dellentit delle operazioni programmate nellarco di tempo oggetto del bilancio pluriennale e del DPEF (anche in relazione al carattere sussidiario dei finanziamenti pubblici rispetto al contributo dei privati) sia la espressa previsione di una rimodulazione annuale della programmazione finanziaria, in considerazione della opportunit di consentire flessibilit allintervento pubblico di sostegno degli investimenti.
Un ulteriore approfondimento richiede la copertura degli oneri che potrebbero essere generati dalla inclusione, tra le operazioni affidate alle nuove societ, della gestione degli immobili sedi di uffici pubblici, con la conseguente necessit, per le amministrazioni utenti, di corrispondere i canoni di mercato alla Patrimonio o alla Infrastrutture.

Trasparenza del bilancio e controlli.


9. E necessario valutare lincidenza del nuovo assetto disegnato dal decreto legge sulla significativit, trasparenza e controllabilit dei documenti contabili dello Stato, sia in funzione della compiuta conoscenza dei risultati di finanza pubblica da parte del Parlamento, sia con riguardo allesercizio da parte della Corte dei conti delle proprie attribuzioni costituzionali poste a garanzia della tenuta degli equilibri complessivi della finanza pubblica, della affidabilit delle risultanze contabili, della regolarit della gestione, della legittimit dellazione amministrativa, delleffettivit della responsabilit dei gestori della cosa pubblica.
La consistenza complessiva del conto del patrimonio, componente essenziale del rendiconto generale dello Stato, non di per se stessa intaccata dalla iscrizione, nella parte attiva, in luogo dei beni dello Stato direttamente detenuti, del valore della partecipazione alla societ Patrimonio. La significativit del conto del patrimonio , tuttavia, legata - in base alle regole dettate dal regolamento dellUnione Europea n. 2223 del 25 giugno 1996, dallart. 14 del decreto legislativo n. 279 del 1997 e dalla legge di contabilit generale dello Stato - alla classificazione interna al conto stesso che, articolata sia nella componente attiva che in quella passiva, deve consentire una affidabile rappresentazione dei valori iscritti ed una valutazione, sotto il profilo della economicit, dei risultati della gestione patrimoniale e dellimpatto reciproco fra conto del bilancio e conto del patrimonio (anche in relazione puntuale con le modalit di utilizzazione dei beni inseriti nel conto del patrimonio).
Appare, di conseguenza, necessaria, per tener ferma la conoscibilit da parte del Parlamento del quadro complessivo dei risultati di finanza pubblica, la costruzione di un conto consolidato che consenta una articolata veduta dassieme che includa - per le dismissioni del patrimonio disponibile, per i proventi derivanti dalla gestione dei beni del patrimonio indisponibile e dei beni demaniali, per le concessioni e per ogni altro diritto costituito a favore dello Stato - la misurazione dellimpatto delle operazioni di alienazione e delle risultanze della gestione sul conto del patrimonio e sul conto del bilancio. Anche sotto questo profilo da ribadire, come gi detto, che non appare sostenibile il collegamento fra Patrimonio s.p.a. e Infrastrutture s.p.a., in considerazione della configurazione societaria e delle funzioni, pi prossime allinserimento nel mercato, assegnate alla Infrastrutture.
Questi temi non sono affrontati in unottica di ortodossia contabilistica ma in funzione della significativit della base conoscitiva offerta al Parlamento, sia nella fase di approvazione del rendiconto, sia come fondamento per la valutazione dellimpatto sulla finanza pubblica delle decisioni assunte con la legge finanziaria e con il bilancio. Questi temi, del resto, come si gi ricordato, sono fra quelli da includere allinterno della costruzione di un nuovo assetto istituzionale del processo di bilancio e della struttura dei conti pubblici prospettata dal Ministro delleconomia nellaudizione, del 21 febbraio scorso, dinanzi alle Commissioni bilancio riunite. La nuova configurazione organica della disciplina di bilancio e contabile resta, comunque, ancorata ai principi posti dalla Costituzione, pi volte confermati e interpretati dalla giurisprudenza costituzionale, che pongono al centro del sistema lobbligo di rendicontazione e la tutela degli equilibri della finanza pubblica (articoli 81, 100, 103 Cost.).

Incidenza sulla legislazione vigente e sullorganizzazione amministrativa.


10. La Corte ha preso, doverosamente, in attenta considerazione le osservazioni formulate dal Comitato per la legislazione della Camera (resoconto della Seduta del 23 aprile 2002).
E certamente di grande rilievo il dubbio, prospettato dalla relazione approvata dal Comitato, in ordine al regime giuridico dei beni demaniali in conseguenza dellattribuzione dei compiti gestionali ad un soggetto di natura privata (ma necessariamente in mano pubblica). Sia per i beni demaniali, sia per i beni del patrimonio indisponibile da valutare con rigore se il rinvio alla vigente disciplina civilistica (articoli 823 e 829 primo comma del codice civile) sia sufficiente ad assicurare una congrua valutazione dei valori di tutela dellinteresse pubblico. Dovrebbe essere non consentita la inclusione, fra i beni oggetto di trasferimento ai patrimoni separati collegati a singole operazioni di finanziamento della Infrastrutture s.p.a di beni del patrimonio indisponibile e demaniali. In materia appare desiderabile una integrazione delle norme legislative. Si richiama, in proposito ancora una volta, il giudizio di fondo negativo espresso dalla Corte che esclude la sostenibilit di incroci azionari e di conferimenti di beni da parte della Patrimonio s.p.a. verso le altre societ in mano pubblica di cui allart. 7 comma 3 del d.l. in esame.
Per quanto attiene ad unordinata costruzione della gerarchia delle fonti si pone il problema se i poteri discrezionali attribuiti al Ministro delleconomia, anche nella sua veste di azionista (attesa lampiezza del divario fra la vastissima portata delle norme che configurano, in termini generali, la potenziale dimensione delle societ Patrimonio s.p.a. e Infrastrutture s.p.a. e la loro effettiva configurazione nella fase di attuazione) non debbano essere limitati attraverso una pi precisa formulazione delle norme della legge di conversione, col possibile rinvio, da parte di queste a regolamenti governativi, ai sensi dellart. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
E condivisa dalla Corte la necessit di un coordinamento legislativo con le norme vigenti in materia di dismissioni immobiliari (d.l. n.351/2001, convertito in l. n.410/2001). Analoga esigenza si pone con riguardo allart. 47 della legge finanziaria 2002 (l. n. 448/2001) e nei confronti della disciplina legislativa vigente sullAgenzia del demanio (art. 57. dlgs. n. 300/1999; Statuto e regolamento in G.U. n. 129 del 6.6.2001. Suppl.ord. n. 137).
La coerenza delle nuove soluzioni organizzative proposte, con listituzione delle due nuove societ, rispetto allassetto delle pubbliche amministrazioni investe direttamente larea di confine fra Patrimonio s.p.a e Agenzia del demanio e fra Infrastrutture s.p.a. e nuove funzioni attribuite alla Cassa Depositi e prestiti dallart 47 della legge finanziaria 2002. Anche sotto questo profilo auspicabile una attenta ponderazione del legislatore e, comunque, il rinvio ad una ulteriore disciplina affidata a un regolamento governativo (art. 17 comma 2 legge n. 400/1988).

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