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SENTENZA 6171/2017 proposto da: PAOLOZZI MAIORCA STROZZI Giovanna (parte seconda)
2017-05-24

[segue da http://www.patrimoniosos.it/rsol.php?op=getlaw&id=1110 - punti 16 e seguenti]

16. Con una seconda eccezione preliminare la difesa erariale sostiene la irricevibilit del ricorso introduttivo, ribadendo tale posizione fino alla memoria di replica (si veda pag. 2 della memoria unica di replica depositata dallAvvocatura generale dello Stato il 27 dicembre 2016) perch latto con il quale sono stati indicati i candidati inseriti nelle decine e poi gli ammessi alla valutazione finale, rispetto al quale si decretava la esclusione dellodierna parte ricorrente dallultima fase della selezione, vale a dire la delibera della commissione di valutazione dell1 luglio 2015, era stata pubblicata sul sito web del MIBACT e quindi era pienamente conoscibile alla odierna parte ricorrente, che invece ha proposto il ricorso tardivamente. Altrettando va detto, ad avviso della difesa erariale, con riferimento alla impugnazione della determina del direttore generale Organizzazione del MIBACT 7 gennaio 2015, recante il bando di indizione della selezione, che era pubblicata sul sito web dellamministrazione e che quindi poteva essere fatta oggetto di impugnazione, se ritenuta illegittima e pregiudizievole, ben prima dellepoca di effettiva proposizione del ricorso.
A giudizio del Collegio, entrambi i profili di contestazione che compongono leccezione di irricevibilit del ricorso introduttivo per tardivit non colgono nel segno.
Con riferimento al primo profilo sufficiente rammentare che (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 27 agosto 2014 n. 4384):
- nel processo amministrativo, ai sensi dell'art. 41, comma 2, del c.p.a., ove sia proposta una azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge;
- il termine per impugnare gli atti di cui non sia richiesta la comunicazione individuale comincia quindi a decorrere dalla piena conoscenza, ovvero dalla scadenza del termine di pubblicazione dellatto, se la legge o altra norma adottata in base alla legge ne preveda la pubblicazione;
- quanto al concetto di "piena conoscenza" dell'atto lesivo, il verificarsi della quale determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, da intendersi "la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesivit della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l'attualit dell'interesse ad agire contro di esso" (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 7 luglio 2015 n. 4642);
- al riguardo va osservato che, in assenza di una specifica disposizione di legge che disponga altrimenti, la mera pubblicazione di un provvedimento su di un sito telematico dell'Amministrazione non idonea a far decorrere i termini per l'impugnazione dell'atto, in quanto l'inserimento su un sito Internet dei provvedimenti amministrativi non elevato dalla legge - con una disposizione di carattere generale - a strumento diretto a comportare la legale conoscenza degli stessi, per cui la pubblicazione degli atti secondo detta modalit ha solo rilievo di pubblicit notizia.
Daltronde la previsione recata dallart. 21-bis della l. 241/1990 chiara nella parte in cui impone che Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile e nel caso di specie fuor di dubbio come la esclusione da una procedura selettiva costituisca provvedimento limitativo della sfera giuridica del concorrente. N poi risulta che lamministrazione procedente abbia attribuito, nel bando di selezione di cui alla determina del 7 gennaio 2015 (che laconicamente allart. 9, comma 2, stabilisce che Dello svolgimento e dellesito della procedura verr data adeguata pubblicit nelle forme e i modi previsti dalla legge) valenza di notifica della decisione circa la mancata ammissione dei candidati alle ulteriori fasi della procedura selettiva alla pubblicazione sul sito web dellente dellatto recante lelenco dei gruppi di candidati ammessi alla successiva fase della selezione.
Per quanto concerne invece il secondo profilo nel quale si articola la eccezione di irricevibilit del ricorso introduttivo formulata dal MIBACT ed attinente alla intempestiva impugnazione del bando di selezione, oltre a quanto appena illustrato con riferimento al concetto di piena conoscenza dellatto amministrativo ai fini della individuazione della data dalla quale far decorrere il termine decadenziale di impugnazione, fissato dallart. 29 c.p.a. per la proposizione delle domande di annullamento dei provvedimenti amministrativi che si reputano illegittimi, si segnala come la costante giurisprudenza affermi che:
- in via generale, per qualsiasi tipo di selezione avviata da un soggetto pubblico, l'onere di immediata impugnazione del bando deve ritenersi sussistente non solo allorch esso, con riferimento esclusivo alle clausole concernenti i requisiti di partecipazione alla procedura selettiva, contenga clausole impeditive dell'ammissione dell'interessato alla selezione, ma anche nel caso che le stesse non manifestino immediatamente la loro portata lesiva, ma, essendo legate a situazioni e qualit del soggetto che ha chiesto di partecipare alla selezione medesima, risultino esattamente e storicamente identificate, preesistenti alla gara stessa, e non condizionate dal suo svolgimento e, perci, in condizione di ledere immediatamente e direttamente l'interesse sostanziale del soggetto che ha chiesto di partecipare alla procedura concorsuale (cfr., tra le molte, da ultimo e con riferimento alle gare per laffidamento di commesse pubbliche, ma riferendo principi puntualmente estensibili ad ogni tipo di selezione pubblica, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 27 agosto 2016 n. 4113);
- nello stesso solco interpretativo va puntualizzato che l'onere di immediata impugnazione del bando di una selezione pubblica va escluso nei riguardi delle clausole dotate solo di astratta e potenziale lesivit, la cui idoneit a produrre un'effettiva lesione potrebbe essere valutata unicamente all'esito della procedura selettiva, ove negativo per l'interessato e, pertanto, non sono immediatamente impugnabili le clausole relative all'individuazione del criterio di scrutinio delle domande, alle modalit di valutazione dei titoli prodotti e allattribuzione dei punteggi (in tal senso, sempre con riguardo a gare, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III, 22 settembre 2015, n. 11347);
- infatti assolutamente pacifico in giurisprudenza che l'onere di immediata impugnazione del bando di una procedura selettiva, sussiste solo relativamente alle clausole escludenti riguardanti requisiti di partecipazione ovvero impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati, dovendo le altre clausole, se ritenute lesive, essere impugnate insieme con l'atto di approvazione della graduatoria definitiva, e quindi, "in ipotesi di effettiva lesione della situazione soggettiva che solo da tale esito pu derivare" (cos, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 1 agosto 2015 n. 3776 nonch T.A.R. Lazio, Sez. II, 1 marzo 2016 n. 2733).
Leccezione di irricevibilit del ricorso introduttivo va dunque respinta.
17. Anche leccezione di inammissibilit del ricorso per difetto di interesse alla sua proposizione non avendo la parte ricorrente puntualmente gravato il D.M. 27 novembre 2014, che costituisce la fonte normativa secondaria di attuazione della previsione di cui allart. 14, comma 2-bis, del d.l. 83/2014 convertito in l. 106/2014, non si presta ad essere condivisa.
Infatti in molte censure del ricorso introduttivo il citato decreto ministeriale espressamente citato, con riproposizione di stralci dellarticolato, onde contestarne una eventuale interpretazione idonea ad avvalorare potenzialit derogatorie che, neppure emergenti dalla rigorosa lettura delle disposizioni decretizie, la fonte primaria non aveva previsto.
In altri termini e per come si gi avuto modo di accennare, le deroghe introdotte alle previsioni dellart. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001, tenuto conto della rigida esegesi della disposizione introdotta con lart. 14, comma 2-bis, del d.l. 83/2014 convertito in l. 106/2014, hanno quale unico bersaglio il numero dei dirigenti che il MIBACT pu arruolare dallesterno rispetto ai contingenti previsti dallart. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001 ed individuabili in base alle percentuali indicate dalla citata disposizione (10 e 8 per cento della dotazione organica).
La deroga dunque non si estesa fino a ricomprendere anche la disciplina di arruolamento e le modalit di svolgimento delle procedure selettive, sicch ai fini del presente contenzioso, non era necessario proporre una autonoma domanda di annullamento del D.M. 27 novembre 2014, sebbene la parte ricorrente abbia provveduto anche a ci, sia coinvolgendo tale decreto nel novero degli atti impugnati sia contestando analiticamente alcune interpretazioni delle disposizioni decretizie nei singoli motivi di ricorso (si vedano le intestazioni dei primi tre motivi di ricorso alle pagg. 10, 17 e 18 dellatto introduttivo del presente giudizio).
Anche tale eccezione preliminare va dunque respinta.
18. Pu ora passarsi a scrutinare il merito della controversia.
Con i primi tre motivi dedotti con il ricorso introduttivo la ricorrente sostiene la illegittimit del comportamento mantenuto dal MIBACT che:
- prima di procedere a bandire la selezione, alla quale la stessa ricorrente ha partecipato, non ha provveduto, per come richiesto dallart. 19, comma 6, terzo periodo, d.lgs. 165/2001 a verificare se le professionalit ricercate dal Ministero tra candidati estranei ai ruoli dellamministrazione non fossero in realt gi possedute dai dipendenti in servizio;
- nel bando impugnato non stata prevista una attribuzione dei punteggi in stretta connessione con la valorizzazione dellesperienza lavorativa alle dipendenze del MIBACT.
Le censure sono intimamente connesse tra di loro e rimontano ad una identica matrice di considerazione in termini patologici dellintera operazione ideata dal legislatore, prima e realizzata dal MIBACT, poi.
Si gi avuto modo di constatare (vedi supra il punto 6 della presente decisione) che nella specie siamo al cospetto di un espresso intendimento legislativo, configurato nella previsione dellart. 14, comma 2-bis, d.l. 83/2014, convertito in l. 106/2014), di concepire una deroga al sistema di reclutamento dei dirigenti provenienti ab externo per il MIBACT rispetto alla regola generale declinata nellart. 19, comma 6, d.lgs. 165/2001. Tale deroga non si limita a svincolare il meccanismo dal conteggio dei contingenti di personale dirigenziale che possono essere reclutati al di fuori dellamministrazione, ma si estende anche a trasformare, ferma restando la regola della selezione, la procedura di reperimento di tale personale di altissima professionalit e specializzato, escludendo che il suo avvio sia condizionato dalla previa ricerca allinterno del ruolo dellamministrazione di dipendenti in possesso del background culturale e professionale preteso per divenire titolari dellincarico e per esercitare la relativa funzione.
Se le considerazioni appena espresse rendono infondato il primo motivo di censura, le stesse sono anche idonee a ritenere non fondato anche il secondo ed il terzo motivo.
Infatti, se dunque il legislatore non ha ritenuto necessario, in tale eccezionale meccanismo di reclutamento introdotto dalla norma speciale del 2014, mantenere la previsione recata dalla disciplina generale della previa ricerca interna delle alte professionalit richieste per poter conferire il delicato incarico dirigenziale in questione, appare evidente che non pu assurgere a requisito rilevante, ai fini della individuazione del candidato ideale, la dimostrazione di essere in possesso di esperienza lavorativa allinterno del Ministero.
Ci non esclude del tutto una valorizzazione dellattivit svolta allinterno del MIBACT atteso che:
- il bando, allart. 2, stabilendo che per accedere alla selezione richiesta una esperienza professionale, intesa come una particolare e comprovata qualificazione in materia di tutela e valorizzazione dei beni culturali, consente di dimostrare il possesso di tale requisito, tra laltro, attraverso la dimostrazione di avere maturato concrete esperienze di lavoro (), per almeno un quinquennio, anche presso pubbliche amministrazioni ();
- la delibera della commissione del 5 maggio 2015, nella quale sono fissati i criteri di assegnazione dei punteggi, non solo la specifica esperienza professionale, e quindi anche quella alle dipendenze del MIBACT, trova una sua collocazione di valore allinterno del criterio b) ed in particolare nei sottocriteri b2) e b3) con assegnazione di un punteggio max di 33 punti, ma pi specificamente nel sottocriterio c6) con una specifica attribuzione di 2 punti per la conoscenza dellorganizzazione del Ministero e del sistema amministrativo italiano.
I primi tre motivi si presentano quindi infondati.
19. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente lamenta una inadeguata e patologica assegnazione dei punteggi alla sua candidatura ad opera della commissione. Tale censura meglio specificata nei profili di doglianza contenuti nel quinto motivo.
Prima di procedere allesame delle questioni sottoposte allattenzione del Tribunale dalla ricorrente con riferimento alloperato della commissione, sia con riguardo alla individuazione dei criteri di selezione, sia con riguardo ai punteggi assegnati in ragione della documentazione prodotta dalla candidata, va rimarcato che lesercizio del potere da parte di una amministrazione pubblica e per essa da parte di una commissione giudicatrice deve essere ricondotto alla discrezionalit-tecnica, rispetto alla quale considerato rilevante, ai fini della verifica della legittimit delloperato dellamministrazione procedente, la non palese illogicit, incongruenza e contraddittoriet sia della previsione dei criteri di scrutinio sia della conseguente assegnazione dei punteggi, di talch appare scevra da reprimende la condotta dellamministrazione che, assegnando ai candidati punteggi numerici non illogicamente corrispondenti alle regole di assegnazione degli stessi preordinatamente fissate dal bando o dalla commissione, valuta in tal modo la capacit tecnica e lesperienza professionale richiesta ai candidati per prevalere sugli altri nella selezione stessa.
Come noto e come ha ribadito di recente la Sezione (cfr. la sentenza 18 aprile 2017 n. 4682 i cui principi, per ampi stralci, vengono qui di seguito riprodotti), l'impostazione dottrinaria tradizionale ha per lungo tempo assimilato la discrezionalit tecnica alla discrezionalit pura, ammettendo un sindacato del giudice amministrativo su di essa solo rispetto al profilo dell'eccesso di potere.
Tale posizione ha trovato supporto nella giurisprudenza che, incerta sulla possibilit di consentire un sindacato pieno e sostitutivo delle valutazioni tecniche, lo ha inizialmente limitato ai casi di dubbia ragionevolezza delle valutazioni effettuate (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18 febbraio 1991 n. 160 e 22 gennaio 1982 n. 55).
In tale quadro concettuale, compito primario del giudice era quello di verificare se il potere amministrativo fosse stato esercitato con un utilizzo delle regole tecniche conforme a criteri di logicit, congruit, ragionevolezza e corretto apprezzamento dei fatti. In altri termini, le valutazioni compiute dall'Amministrazione in ordine alle scelte tecnico amministrative costituivano espressione di un potere di natura tecnico discrezionale, di per s insindacabile in sede giurisdizionale, salva l'ipotesi in cui le valutazioni sottoposte a scrutinio fossero state manifestamente illogiche o fondate su insufficiente motivazione o errori di fatto (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2004 n. 3554).
Il sindacato del giudice amministrativo veniva, dunque, in tal modo limitato ad un controllo estrinseco sulla motivazione del provvedimento amministrativo.
Il significativo cambiamento di indirizzo si avuto con la nota sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 aprile 1999 n. 601, che ha riconosciuto l'opportunit di una verifica pi incisiva e penetrante sugli apprezzamenti tecnici, evidenziando sul punto come "il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici pu svolgersi, allora, in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorit amministrativa, bens invece alla verifica diretta dell'attendibilit delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo. Non , quindi, l'opinabilit degli apprezzamenti tecnici dell'amministrazione che ne determina la sostituzione con quelli del giudice, ma la loro inattendibilit per l'insufficienza del criterio o per il vizio del procedimento applicativo. (...) Quando la tecnica inserita nella struttura della norma giuridica, l'applicazione di un criterio tecnico inadeguato o il giudizio fondato su operazioni non corrette o insufficienti comportano un vizio di legittimit dell'atto di riconoscimento o di diniego.".
Tramontata l'equazione discrezionalit tecnica-merito insindacabile, il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della P.A. pu oggi svolgersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorit amministrativa, bens, alla verifica diretta dell'attendibilit delle operazioni tecniche, sia sotto il profilo della loro correttezza, sia con riguardo al criterio tecnico ed al relativo procedimento applicativo (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 4 settembre 2007 n. 4635).
20. - A questo punto, riconosciuta la piena sindacabilit della discrezionalit tecnica, la giurisprudenza si interrogata sul tipo di controllo, forte o debole, che poteva essere concretamente effettuato dal giudice amministrativo, chiedendosi in particolare se questultimo dovesse limitarsi a utilizzare la valutazione tecnica emersa dal processo solo al fine di dimostrare l'erroneit di quella amministrativa (tesi del sindacato intrinseco non sostitutivo o "debole") o potesse sostituirla con la propria (tesi del sindacato sostitutivo o "forte"), con la conseguenza di poter annullare non solo il provvedimento basato su una valutazione scientificamente sbagliata dei fatti, ma anche quello fondato su una valutazione non errata ma semplicemente opinabile e non coincidente con quella del giudice.
La giurisprudenza prevalente si orientata nel senso dell'inammissibilit di un sindacato di tipo forte, in quanto il compito del giudice, nel valutare la legittimit del provvedimento amministrativo, sarebbe esclusivamente di verificare se tale atto sia espressione di un potere esercitato in modo conforme alla norma che lo attribuisce. La norma, in s considerata, indica una serie di fatti come presupposto per l'esercizio del potere che il giudice ha il compito di accertare; se la valutazione tecnica diretta a verificare l'esistenza del fatto posta in essere dall'Amministrazione non errata, ma solo opinabile, il giudice non pu sostenere l'illegittimit del provvedimento. Una volta accertati i fatti e verificato l'iter logico-valutativo posto in essere dalla Pubblica amministrazione, sulla base di regole tecniche e di buona azione amministrativa, il giudice, se ritiene tali valutazioni corrette, ragionevoli, proporzionate ed attendibili, non deve esprimere propri convincimenti o compiere autonome scelte, atteso che, se tali scelte venissero effettuate, costituirebbero n pi n meno che attivit amministrativa diretta svolta in sede giurisdizionale. Del resto, come noto, non consentito all'Autorit giudiziaria di sostituirsi ad un potere gi esercitato o da esercitarsi, potendo detta Autorit "solo stabilire se la valutazione complessa operata nell'esercizio del potere debba essere ritenuta corretta sia sotto il profilo delle regole tecniche applicate, sia nella fase di contestualizzazione della norma posta a tutela della conformit a parametri tecnici, che nella fase di raffronto tra i fatti accertati ed il parametro contestualizzato" (cfr., in termini, Cons. Stato, sez. IV, n. 1274/2010).
Si quindi affermato il principio in base al quale anche materie o discipline connotate da un forte tecnicismo settoriale sono rette da regole e principi che, per quanto elastiche o opinabili, sono pur sempre improntate ad una intrinseca logicit e ad un'intima coerenza<7b>, alla quale anche la Pubblica amministrazione, al pari e, anzi, pi di ogni altro soggetto dell'ordinamento in ragione dell'interesse pubblico affidato alla sua cura, non pu sottrarsi senza sconfinare nell'errore e, per il vizio che ne consegue, nell'eccesso di potere; pertanto, e a prescindere dalla denominazione del sindacato intrinseco debole o forte che viene effettuato in tali materie, il giudice pu solo verificare la logicit, la congruit, la ragionevolezza e l'adeguatezza del provvedimento e della sua motivazione, la regolarit del procedimento e la completezza dell'istruttoria, l'esistenza e l'esattezza dei presupposti di fatto posti a fondamento della deliberazione; invece, per quanto attiene al merito amministrativo, il sindacato del giudice deve arrestarsi dopo aver verificato la legittimit delle regole tecniche sottostanti alla scelta dell'amministrazione, poich diversamente vi sarebbe un'indebita sostituzione del giudice all'amministrazione, titolare del potere esercitato (cos, in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2015 n. 657).
In conclusione, in virt del pieno rispetto del principio della separazione dei poteri e dei canoni costituzionali che lo sostanziano, la tesi del sindacato "debole" ha trovato pieno accoglimento da parte della giurisprudenza. Da ultimo ed al riguardo, nella sentenza n. 829 del 27 febbraio 2006, il Consiglio di Stato ha convincentemente affermato che "(...) la c.d. discrezionalit tecnica esprime un concetto diverso dal merito amministrativo e pertanto non pu essere aprioristicamente sottratta al sindacato da parte del giudice amministrativo atteso che l'apprezzamento degli elementi di fatto del provvedimento, siano essi semplici o complessi, attiene comunque alla legittimit di quest'ultimo. Tuttavia la censurabilit della discrezionalit tecnica non deve mai arrivare alla sostituzione del giudice all'amministrazione nell'effettuazione di valutazioni opinabili, ma deve consistere nel controllo, ab externo, dell'esattezza e correttezza dei parametri della scienza utilizzata nel giudizio".
21. In siffatto contesto merita anche si essere brevemente segnalato lapproccio giurisprudenziale prevalente rispetto allammissibilit della scelta da parte dellAmministrazione procedente, allesito della verifica svolta nellesercizio della discrezionalit tecnica, di attribuire un punteggio numerico quale misura di coagulo valutativo idonea a sintetizzare un giudizio di qualit su una proposta selettiva avanzata da un candidato, quale che sia il procedimento che lo vede coinvolto (gara per laffidamento di un appalto, concorso per larruolamento nel pubblico impiego o per lattribuzione di un incarico, procedura per la concessione di benefici economici o di finanziamenti).
Al riguardo va osservato, in via generale, che il punteggio numerico da considerarsi di per s sufficiente a giustificare le valutazioni effettuate da una commissione allorquando i criteri prefissati di valutazione siano estremamente dettagliati, potendo quindi anche il solo punteggio numerico, di cui sono prestabiliti il minimo e il massimo, essere idoneo a dimostrare la logicit e la congruit del giudizio tecnico, semprech i criteri di attribuzione dei voti risultano da un'adeguata griglia di valutazione, stabilita "a priori" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 gennaio 2013 n. 233 Sez. IV, 17 febbraio 2009 n. 859). Ne deriva che il punteggio numerico, tenuto conto delle superiori indicazioni, vale quale motivazione ai sensi dellart. 3 l. 241/1990 (cfr. riassuntivamente, per tutte, seppure in relazione al concorso notarile Corte cost., 8 giugno 2011 n. 175 e 1 agosto 2008 n. 328 nonch Cons. Stato, Sez. V, 26 maggio 2015 n. 2629).
Sulla scorta di quanto sopra la giurisprudenza ha avuto modo di esprimere i seguenti principi:
a) allorquando si procede con l'attribuzione di un giudizio di valore, non si nel campo della discrezionalit amministrativa, ma in quello della discrezionalit tecnica, nell'ambito della quale, non sussistendo una scelta fra opposti interessi, non vi luogo ad una motivazione, che invece l'espressione tipica della spiegazione di una scelta amministrativa (cfr, in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2007 n. 5468);
b) infatti il voto numerico, in assenza di specifiche disposizione che contengano regole diverse, esprime e sintetizza in modo adeguato il giudizio tecnico-discrezionale espresso da una commissione di valutazione, contenendo in s la sua motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni e chiarimenti, atteso che la motivazione espressa numericamente, oltre a rispondere al principio di economicit e proporzionalit dell'azione amministrativa di valutazione, consente la necessaria spiegazione delle valutazioni di merito compiute dalla commissione e il sindacato sul potere amministrativo esercitato, specie quando la commissione ha predisposto adeguati criteri di valutazione delle prove, che consentano di ricostruire ab aexterno la motivazione di tale giudizio (cfr. seppure con riferimento a concorsi pubblici e gare per laffidamento di commesse pubbliche ma perfettamente attagliabile anche ad ogni altro tipo di selezione ove venga in emersione in giudizio tecnico, ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 4 novembre 2013 n. 5288, 21 ottobre 2013 n. 5075; Sez. IV, 21 ottobre 2013 n. 5107; Sez. V, 11 giugno 2013 n. 3219, 13 febbraio 2013, n. 866; Sez. VI, 11 ottobre 2007 n. 5347 nonch TAR, Lazio, Sez. III, 15 ottobre 2013 n. 8860 e Sez. I, 18 ottobre 2012 n. 8633);
c) deriva da ci che il giudizio tecnico discrezionale di una commissione e la sindacabilit di tali giudizi, per tale loro natura, da considerare ammissibile solo in caso di manifesta illogicit od erroneit (cfr. tra le molte Cons. Stato, Sez. I, 15 maggio 2010 n. 5002);
d) il giudizio valutativo espresso dalle commissioni esaminatrici , quindi, attingibile dal sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo solo negli stretti limiti in cui esso riveli profili evidenti di illogicit, irrazionalit e manifesta disparit di trattamento, evidenziando superficialit, incompletezza, incongruenza, manifesta disparit, emergenti dalla stessa documentazione, tali da configurare un palese eccesso di potere, senza che con ci il giudice possa o debba entrare nel merito della valutazione (Cons. Stato, Sez. IV, 17 gennaio 2006 n. 172 nonch T.A.R. Lazio, Sez. I, 14 settembre 2015 n. 11237, 21 luglio 2008 n. 7097 e 28 febbraio 2007, n. 1848).
22. Orbene, tenuto conto di quanto sopra, il Collegio ritiene che esula dal perimetro di valutazione del giudice amministrativo ogni apprezzamento della commissione con riferimento ai requisiti dimostrati dalla candidata con la presentazione della domanda e degli allegati ad essa, alla quale sia stato attribuito un punteggio, in quanto tale verifica conduce ad un sindacato profondo delloperato della commissione che coinvolge anche il confronto tra i punteggi attribuiti ai candidati, spingendosi fino al giudizio comparativo dei requisiti in possesso della odierna ricorrente e quelli il cui possesso stato vantato dai concorrenti alla stessa posizione dirigenziale aspirata dalla ricorrente medesima (ci vale sia per il Palazzo ducale di Modena Galleria che per la Galleria estense di Modena), decisamente ultroneo rispetto alla, pi limitata, verifica giudiziale della legittimit della esclusione della candidata dalle successive fase della selezione.
Saranno oggetto dello scrutinio giudiziale i punteggi pari a 0 che, evidentemente, sarebbero potenzialmente idonei a penalizzare in maniera sensibile la candidata, allontanandola dalla asticella di ingresso nella terna degli scrutinabili per la valutazione finale, tenendo conto del punteggio conseguito dagli altri candidati, per ciascuna delle tre graduatorie relative alle posizioni alle quali essa aspirava.
Daltronde le censure che hanno come bersaglio la erronea attribuzione di punteggi alla sua candidatura e di eccesso di valorizzazione delle altre candidature, attraverso la mancata assegnazione nelle tre graduatorie di 18 punti in pi rispetto ai 77 assegnati dalla commissione, sono caratterizzate:
- per il sottocriterio b1) dalla affermazione che la commissione non avrebbe dovuto attribuire a tutti i candidati lo stesso punteggio, tenuto conto del curriculum presentato da ciascuno di essi;
- da analoga doglianza con riferimento ai punteggi attribuiti per i sottocriteri b2-b3) e per i sottocriteri c5) e c6);
- per il sottocriterio b4) dalla contestazione circa la mancata valorizzazione dellesperienza nei ruoli ministeriali per circa 20 anni ed analogamente per il criterio complessivo.
Tutte le censure sopra richiamate non colgono nel segno per le ragioni diffusamente sopra espresse.
Restano, come detto, le doglianze relative allattribuzione del punteggio 0.
Ci accaduto
- per il sottocriterio complesso b2-b3), specifica esperienza professionale documentata di direzione e/o gestione di musei, comprendente attivit di conservazione e valorizzazione delle collezioni, pianificazione delle attivit, gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali (b2) e complessit delle attivit e/o delle strutture gestite e risultati conseguiti (b3);
- per il sottocriterio complesso b2-b4), specifica esperienza professionale documentata di direzione e/o gestione di musei, comprendente attivit di conservazione e valorizzazione delle collezioni, pianificazione delle attivit, gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali (b2) e specifica competenza attinente le collezioni e/o le raccolte del museo o dei musei per i quali si presentata domanda (b4);
- per il sottocriterio b5, esperienza nellideazione e nellimplementazione di progetti di comunicazione;
- per il sottocriterio b7, esperienza di gestione di consigli di amministrazione e/o comitati scientifici (b7);
- per il sottocriterio complesso b5-b8 (che consente una assegnazione aggiuntiva di punteggio per i corrispondenti requisiti sopra descritti).
Nella realt per, scorrendo il curriculum presentato dalla ricorrente, emerge che:
- quanto ai sottocriteri b2, b3 e b4 non risulta che la ricorrente abbia diretto n gestito n diretto musei o istituti museali, pur ponendo in essere numerosissime attivit anche con riferimento alla gestione dellemergenza dopo levento tellurico del 20 e del 29 maggio 2012 che ha interessato il Palazzo ducale di Mantova;
- quanto al sottocriterio b5, non si apprezza in nessuna parte dello stesso la indicazione di attivit svolte che possono dimostrare il possesso di una specifica esperienza nella ideazione e nellimplementazione di progetti di comunicazione, se non dellorganizzazione di eventi la cui paternit nellideazione non appare essere riferibile in via esclusiva o preponderante alla iniziativa della odierna ricorrente;
- per il sottocriterio b7, (esperienza di gestione di consigli di amministrazione e/o comitati scientifici), analogamente a quanto si riferito con riguardo al punto precedente, non vi sono indizi di attivit specifiche e circostanziate svolte e riferite dalla candidata nella gestione di consigli di amministrazione ovvero di predisposizione e gestione di accordi, se non di numerosissime attivit di collaborazione in progetti finanziati, che non possono ricondursi nellalveo della gestione di accordi con soggetti pubblici e privati.
Quanto sopra illustrato, in esito allesame del curriculum presentato dalla candidata, porta a non poter riconoscere neppure punteggi aggiuntivi con riguardo ai sottocriteri non valutabili per assenza dello sviluppo puntuale di attivit corrispondenti nel corso dellesperienza professionale vantata dalla ricorrente.
Anche i motivi di censura sopra esaminati si prestano ad essere ritenuti non fondati.
23. Colgono invece nel segno il penultimo motivo di censura e i profili ad esso riconducibili, spalmati sugli altri motivi di doglianza dedotti con il mezzo di impugnazione, attraverso i quali la ricorrente contesta lo svolgimento del colloquio e il metodo di valutazione dei candidati, nel corso di tale prova, da parte della commissione di valutazione.
Si legge nel verbale conclusivo dei lavori della commissione approvato in via telematica il 29 luglio 2015 che:
- la commissione decise di suddividere in tre classi di giudizio la valutazione dei candidati ammessi al colloquio, assegnando la valutazione contraddistinta con la lettera A ai candidati meritevoli di un punteggio tra 15 e 20 punti, con la lettera B ai candidati meritevoli di un punteggio tra 11 e 14 punti e con la lettera C ai candidati meritevoli di un punteggio di 10 punti;
- i candidati meritevoli della lettera A sarebbero stati i tre candidati risultati pi idonei, rispetto agli altri, per dirigere un determinato istituto, quelli meritevoli della lettera B i candidati che non individuati nella terna, presentino, con riferimento alle specifiche caratteristiche del museo oggetto di domanda, ottime capacit gestionali e comprovata qualificazione professionale, quelli meritevoli della lettera C gli altri candidati che, con riferimento alle specifiche caratteristiche del museo oggetto di domanda e ai criteri indicati nel decreto ministeriale 7 gennaio 2015, risultino relativamente meno idonei per svolgere lincarico di direttore di un determinato istituto;
- allesito del colloquio dei candidati inseriti nelle decine, la Commissione ha ritenuto i tre nominativi indicati per ogni struttura come i candidati pi idonei a ricoprire lincarico rispetto agli altri, con particolare riguardo alla specifica esperienza in relazione a ciascun istituto, nonch alla comprovata qualificazione professionale in materia di tutela e valorizzazione dei beni culturali e nella gestione dei musei;
- inoltre la commissione precisava che la terna esprime semplicemente la candidabilit di grado pi elevato alla direzione del Museo, offerta al Ministro o al Direttore generale, sostenuta da motivazioni che offrano elementi di giudizio arricchiti rispetto a quelli gi forniti con la valutazione dei titoli.
Come noto, in punto di diritto, il voto numerico attribuito dalle competenti commissioni alle prove scritte od orali di un concorso pubblico o di un esame esprime e sintetizza il giudizio tecnico-discrezionale della commissione stessa, contenendo in s la motivazione, senza bisogno di ulteriori spiegazioni o chiarimenti, e ci in quanto la motivazione espressa numericamente, oltre a rispondere ad un evidente principio di economicit amministrativa di valutazione, assicura la necessaria chiarezza e graduazione delle valutazioni compiute dalla commissione nell'mbito del punteggio disponibile e del potere amministrativo da essa esercitato, semprech siano stati puntualmente predeterminati dalla commissione esaminatrice i criteri in base ai quali essa proceder alla valutazione delle prove (cfr., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 22 dicembre 2014 n. 6306).
Ed infatti, pi specificamente, tale punteggio, gi nella variet della graduazione con la quale si manifesta, esterna una sintetica valutazione che si traduce in un giudizio di sufficienza o di insufficienza, a sua volta variamente graduato a seconda del parametro numerico attribuito al candidato, che non solo stabilisce se quest'ultimo ha superato o meno la soglia necessaria per accedere alla fase successiva del procedimento valutativo, ma d anche conto della misura dell'apprezzamento riservato dalla commissione esaminatrice all'elaborato e, quindi, del grado di idoneit o inidoneit riscontrato (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 novembre 2015 n. 5407).
Nel caso di specie tuttavia la magmatica riconduzione, dei 20 punti di massima assegnazione ai candidati della decina ammessi al colloquio con la commissione, a tre sottosettori contraddistinti con le prime lettere dellalfabeto, idonei a cumulare i punteggi fino a 10, da 11 a 14 e da 15 a 20, non consente di comprendere il reale punteggio attribuito a ciascun candidato, anche in ordine al criterio di graduazione di ogni singolo punto dei 20 da assegnare allandamento della prova orale, a conclusione del colloquio sostenuto.
Ed infatti, in punto di fatto ed a leggere la documentazione prodotta in atti e nella quale sono state cristallizzate le operazioni selettive, nella specie si creata una situazione in virt della quale, rispetto alla odierna ricorrente, alcuni candidati che avevano conseguito punteggi identici o inferiori a questultima nella verifica dei titoli che aveva dato luogo alla formazione della decina, sono stati ammessi allultima fase di valutazione e quindi nella terna: cos accaduto ai candidati Andreina Conte e Stefano LOccaso, per il posto di direttore al Palazzo ducale di Mantova, entrati nella terna nonostante avessero conseguito per i titoli una valutazione inferiore rispetto alla ricorrente di 1 punto ed al candidato Marco Pierini, entrato nella terna per il posto di direttore della Galleria estense di Modena nonostante avesse conseguito per i titoli lo stesso punteggio della ricorrente.
Lo scarto minimo dei punteggi tra i candidati meritava dunque una pi puntuale e pi incisiva manifestazione espressa di giudizio da parte della commissione nella valutazione dei colloqui e nellattribuzione dei relativi punteggi, piuttosto che motivazioni criptiche ed involute, come possono considerarsi quelle pi sopra trascritte, proprio perch lingresso nella terna, per come si poi dimostrato nei fatti, era condizionato anche da un apprezzamento minimo della commissione in favore delluno o dellaltro concorrente, tanto da imporsi, in questo caso e stante la specificit del meccanismo prescelto per la formazione della terna, una puntuale ed analitica giustificazione in ordine allassegnazione di ciascun punto con riferimento ai dieci candidati ammessi al colloquio.
Tali riflessioni, accompagnate dalla oscura circostanza che laccorpamento con suddivisione in tre sottoclassi del punteggio previsto per il colloquio dei candidati ammessi alla decina avvenuto ben dopo la individuazione, da parte della commissione di valutazione, dei criteri di assegnazione dei punteggi per le singole voci valutative nelle quali ripartire i 100 punti a disposizione: infatti, mentre (come si gi pi volte ricordato) il meccanismo di assegnazione dei punteggi ai titoli presentati dai candidati stato definito nella seduta della commissione tenutasi il 5 maggio 2015, i criteri di distribuzione dei 20 punti (al massimo), da assegnare nel corso dei colloqui a coloro che erano stati selezionati per avere ingresso nella decina, sono stati definiti nella seduta dell11 luglio 2015 quando gi erano noti i nomi dei candidati scrutinandi nellambito del colloquio.
24. Inoltre coglie nel segno il profilo di censura, sottolineato dalla odierna parte ricorrente, anche a rafforzare la sostenuta illegittimit dello svolgimento della c.d. prova orale, la circostanza che questultima sia avvenuta a porte chiuse.
Nel verbale delle operazioni di concorso nulla si dice sullo svolgimento della prova in forma pubblica, anzi se ne dovrebbe dedurre il contrario visto che alcuni candidati sono stati ammessi a sostenere detta prova da remoto, attraverso luso della modalit comunicativa skype (Stefano Carboni e Flaminia Gennari Santori, risiedendo rispettivamente in Australia e negli Stati Uniti dAmerica), senza che sia stato verbalizzato nulla circa la presenza di uditori estranei ai membri della commissione durante lo svolgimento del colloquio. N lAvvocatura erariale sul punto ha contestato le prospettazioni di parte ricorrente.
Secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, al fine di assicurare il rispetto dei principi di trasparenza e parit di trattamento tra i candidati di una selezione pubblica (sintetizzato peraltro nellart. 12 del D.P.R 9 maggio 1994, n. 487 costituente disposizione di portata generale per lespletamento dei concorsi pubblici) occorre che durante le prove orali sia assicurato il libero ingresso al locale, ove esse si tengono, a chiunque voglia assistervi e, quindi, non soltanto a terzi estranei, ma anche e soprattutto ai candidati, sia che abbiano gi sostenuto il colloquio, sia che non vi siano stati ancora sottoposti, atteso che ciascun candidato titolare di un interesse qualificato a presenziare alle prove degli altri candidati, al fine di verificare di persona il corretto operare della commissione (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. V, 27 marzo 2015 n. 1626, nonch T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Sez. I, 7 dicembre 2016 n. 543 e T.A.R. Toscana, Sez. I, 5 maggio 2016 n. 805).
Anche tale prospetto impugnativo dunque fondato, tenuto altres conto dellassenza di motivazione specifica, con riferimento a ciascun candidato scrutinato, circa la collocabilit della prova orale sostenuta nelle tre sottocategorie di valutazione A, B o C.
25. Resta da ultimo da scrutinare la censura sulla base della quale la ricorrente ha contestato lammissione, sia al colloquio nella decina che allultima fase di valutazione nella terna, di candidati che non siano cittadini italiani.
La censura, a differenza di quanto sostiene la difesa erariale ammissibile, in quanto taluni dei candidati non cittadini italiani hanno conteso alla ricorrente, partecipando al colloquio, la possibilit di ingresso alla terna di concorrenti ammessi alla valutazione finale.
In argomento si gi detto al punto 5 della presente decisione, rammentando come le disposizioni speciali introdotte dallart. 14, comma 2-bis, del d.l. 84/2014, convertito in l. 106/2014, non si sono spinte fino a modificare o derogare lart. 38 d.lgs. 165/2001. Infatti, solo tale operazione avrebbe potuto consentire, in disparte ogni valutazione di compatibilit costituzionale, lammissibilit di cittadini non italiani di partecipare alle selezioni per lassegnazione di un incarico di funzioni dirigenziali in una struttura amministrativa nel nostro Paese (posto che lincarico in questione caratterizzato - per quanto si pi sopra approfondito e verificato con riferimento al contenuto della lex specialis di concorso proprio dallesercizio di tali funzioni dirigenziali, peraltro puntualmente ed inequivocabilmente esemplificate nellart. 1, comma 2, del bando).
Deve quindi affermarsi che il bando della selezione qui oggetto di contenzioso non poteva ammettere la partecipazione al concorso di cittadini non italiani in quanto nessuna norma derogatoria consentiva al MIBACT di reclutare dirigenti pubblici al di fuori delle indicazioni, tassative, espresse dallart. 38 d.lgs. 165/2001.
Daltra parte, il chiaro tenore letterale della stessa disposizione speciale di cui allart. 14, comma 2-bis, qui pi volte citata, come appare evidente dal semplice confronto tra il primo ed il secondo periodo, non consente diverse interpretazioni.
Il carattere internazionale previsto dal primo periodo solo in relazione agli standard che devono essere perseguiti dal MIBACT in materia di musei (nellesercizio della relativa potest regolamentare a tal fine espressamente attribuitagli dalla norma stessa), ma non anche in relazione alle procedure di selezione pubblica, previste dal secondo periodo per il conferimento degli incarichi di direzione dei poli museali e degli istituti di cultura statali di rilevante interesse nazionale.
Il perseguimento di tali obiettivi deve dunque essere realizzato con procedure di selezione pubblica che non sono internazionali. Se infatti il legislatore avesse voluto estendere la platea degli aspiranti alla posizione dirigenziale in esame ricomprendendo anche cittadini non italiani lo avrebbe detto chiaramente, per come dimostrato dal chiaro tenore di cui al primo periodo della citata previsione.
Il perseguimento degli standard internazionali, secondo le chiare intenzioni del legislatore (che non possono essere derogate dalla normativa sottordinata), si ottiene evidentemente migliorando gli aspetti sostanziali e contenutistici dellofferta museale italiana, appunto rapportandola e adeguandola agli analoghi servizi offerti dai migliori istituti di altri Paesi (in termini, ad esempio, di ampia fruibilit anche nei giorni festivi o nelle ore serali, di efficienza e rapidit di accesso da parte della platea dei visitatori, di miglioramento del rapporto costi/ricavi, di adeguamento delle strutture e delle risorse umane, ecc.), non certamente con interventi formali e di immagine.
Ci che invece coerente con le finalit delineate dal legislatore il carattere internazionale dellesperienza maturata dal cittadino allestero e che giustamente stata valorizzata nellodierna procedura concorsuale (si veda sul punto il contenuto dellart. 2 del bando).
26. Da quanto si sopra osservato non pu che concludersi per la dichiarazione di fondatezza dei due ultimi motivi di censura in sequenza scrutinati dal Collegio e per laccoglimento del ricorso proposto, con annullamento:
A) sia del bando, in parte qua, con riferimento alle procedure di selezione per lassegnazione del posto di direttore del Palazzo Ducale di Mantova e della Galleria Estense di Modena (rispetto alle quali la ricorrente ha manifestato un interesse diretto alla proposizione del gravame, avendo presentato specifiche domande di partecipazione a dette singole procedure concorsuali in tante e tali risultando frazionato lunico bando pubblicato dal MIBACT - dirette allassegnazione di quelle posizioni dirigenziali), laddove interpretato nel senso che non escluda la partecipazione di cittadini non italiani dalla relativa selezione;
B) sia degli atti di ciascuna delle due selezioni in questione, a partire dallatto con il quale sono stati individuati i criteri per lassegnazione dei 20 punti per il colloquio e quindi dellintera prova orale alla quale ha partecipato la candidata, con inevitabile travolgimento di riflesso degli atti con i quali sono stati dichiarati i vincitori della selezione per il conferimento dellincarico di direttore del Palazzo Ducale di Mantova e di direttore della Galleria Estense di Modena, in quanto conseguenti (e di rimando anchessi illegittimi, per illegittimit derivata dalle conclamate patologie che hanno corroso le frazionate procedure selettive) rispetto agli atti adottati con riferimento alle due procedure, che per effetto della presente decisione vengono annullati con efficacia ex tunc.
Nondimeno, la peculiarit e novit delle questioni trattate nella presente sede contenziosa costituiscono validi motivi per lapplicazione dellart. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dallart. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese di giudizio tra tutte le parti in controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater) pronunciando in via definitiva sul ricorso indicato in epigrafe lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per leffetto, dispone lannullamento, anche in parte qua, degli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorit amministrativa.
Cos deciso in Roma nelle Camere di consiglio del 17 gennaio 2017 e del 28 febbraio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Francesco Arzillo, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefano Toschei Leonardo Pasanisi

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