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Sulla sentenza del TAR Marche riguardo al regolamento del Ministero per i beni e le attività culturali
15-11-2004
Alessandro Ferretti

TAR Marche – Ordinanza 15 ottobre 2004, n. 136

Breve nota di Alessandro Ferretti

Il recente deposito dell’ordinanza 15 ottobre 2004, n. 136 del TAR Marche chiarisce in maniera definitiva le motivazioni che hanno condotto il giudice de quo a dichiarare la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale proposte con il ricorso n. 850 dell’anno 2004 presentato dall’Associazione Italia Nostra, ed altri, contro il Ministero per i beni e le attività culturali ed altri. Il riferimento è da intendersi alla richiesta di annullamento, previa sospensione, del regolamento di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali approvato con D.P.R. 8 giugno 2004, n. 173 e di ogni altro atto precedente, contemporaneo e/o successivo, tra cui il Decreto di nomina del Direttore per i Beni Culturali e Paesaggistici delle Marche. I motivi del ricorso si fondano sulla pretesa violazione dei principi fondamentali di buon andamento, economicità ed efficienza dell’attività della Pubblica Amministrazione [art. 97 Cost, art. 1 l. 241/1990, d. lgs. n. 165/2001] e sull’eccesso di delega attuato con violazione dei principi e criteri indicati negli artt. 1 e 10 della legge delega n. 137/2002.
In particolare, le doglianze dei ricorrenti si incentrano su due aspetti. Il primo riguarda l’impianto attuativo del riassetto organizzativo del Ministero per i beni e le attività culturali che sarebbe stato realizzato dal legislatore delegato con principi contrari a quelli voluti dalla legge delega, perseguendo “il fine di determinare un indebolimento della tutela dei beni culturali, così realizzando un attacco strategico al patrimonio culturale e paesaggistico nazionale”(sic!)
Si ricorda che la struttura ministeriale che scaturisce dai provvedimenti attuativi della delega contenuta nella l. 137/2002 è ancorata ad un’articolazione dipartimentale ( quattro ) a cui fanno capo dieci direzioni generali centrali, di livello dirigenziale generale, e diciassette direzioni regionali periferiche, anch’esse di livello dirigenziale generale.
La previsione verticistica del Ministero, organizzata piramidalmente, secondo i ricorrenti finisce per ostacolare le procedure amministrative ( e non semplificarle ), appesantendo l’attività istituzionale del dicastero. Inoltre, la possibilità, prevista dal regolamento, di affidare gli incarichi di direttori regionali anche a manager amministrativi e politici, svuoterebbe le funzioni, svolte da questi, di quel contenuto tecnico-scientifico necessario ai fini di un’efficace tutela dei beni culturali e che è stato patrimonio precipuo delle Soprintendenze territoriali, svuotate del loro ruolo dalla riforma contestata.
Sotto il secondo aspetto, inoltre, viene lamentata una indebita sottrazione al controllo parlamentare della riforma attuata, in quanto il dettaglio di quest’ultima non sarebbe contenuta nel provvedimento delegato – cioè nel d. lgs. n. 3/2004 – ma nel successivo DPR n. 173/2004, adottato ben oltre i termini di delega e soprattutto al di fuori della verifica obbligatoria della Commissione di cui all’art. 5 della precedente legge delega n. 59/1997.
In tema di diritto, il TAR Marche ricostruisce in via preliminare ed assorbente il profilo della legittimità costituzionale del d. legislativo 8 gennaio 2004, n. 3, fonte abilitante dell’emanazione del regolamento impugnato – DPR n. 173/2004 – e degli atti ad esso collegati. In particolare, il giudice de quo mette in evidenza che il decreto legislativo n. 3 recante la “Riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali ai sensi dell’art.1 della legge 6 luglio 2002, n.137”, è un testo normativo privo di reali contenuti prescrittivi, al contrario di quanto avrebbe dovuto indicare in relazione al disegno di riorganizzazione previsto dalla legge delega. In realtà, il contenuto prescrittivo dell riorganizzazione ministeriale è stato demandato, arbitrariamente, dal legislatore delegato con un rinvio a regolamenti – ex art. 17, comma 4 bis della legge 400/1988 – successivi per l’individuazione e l’ordinamento degli uffici del Ministero, le attribuzioni delle direzioni regionali e delle altre strutture dirigenziali periferiche. Su questo aspetto si esprime il giudice in maniera chiara sostenendo che il legislatore delegato ha indebitamente abdicato in favore di una sede normativa di carattere e forma amministrativa, che trova il proprio presupposto proprio in quel decreto legislativo che avrebbe dovuto invece realizzare – con atto avente forza di legge – i contenuti della delega.
Nel ragionamento, che viene sviluppato nel corso dell’ordinanza, si sostiene con argomentazioni convincenti sul piano logico-giuridico l’errato operato del legislatore delegato, che ha oltrepassato i limiti della delega imposta dalla legge n. 137/2002 – che nel caso specifico prevedeva esclusivamente un limitato potere legislativo di correzione e modifica dei decreti legislativi già emanati ai sensi della precedente l. n. 59/1997, riguardanti l’organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri – e si è autoattribuito il potere di disciplinare con regolamento tutto ciò che riguarda l’organizzazione ministeriale. Una delle conseguenze di questo operato è stata, tra l’altro, la previsione del DPR n. 173/2004 che ha prodotto un rilevante sconvolgimento di assetti consolidati, con possibilità di alterazione dei livelli ottimali di gestione e concentrazione dei poteri su strutture centralizzate e ciò in antitesi, fra l’altro, con la devoluzione regionalistica ed il recente orientamento della riforma costituzionale; il che ha introdotto gravi fattori di squilibrio nei contesti dei delicatissimi rapporti fra componenti del complesso quadro dei poteri generali.
La conclusione che se ne ricava, a parere del TAR Marche, è che non è dato rinvenire nessuna traccia di conferimento al legislatore delegato di un potere di delegificazione attraverso un regolamento governativo della materia oggetto di delega, il tutto in aperto contrasto con quanto previsto dalla legge 59/1997 e dalla legge 137/2002.
Il giudizio, pertanto, è stato sospeso con l’immediata trasmissione degli atti relativi al giudizio medesimo alla Corte Costituzionale, che dovrà pronunciarsi sulla legittimità costituzionale delle norme sulle quali si basa il regolamento impugnato e l’ulteriore contesto impugnatorio.
E’ appena il caso di rilevare che questo ricorso presenta possibili effetti dirompenti per quanto riguarda la riorganizzazione ministeriale in atto, se solo si pensi al fatto che dal regolamento impugnato dipende la validità dell’adozione di diversi decreti ministeriali previsti per la individuazione dell’articolazione del Ministero – come nel caso del D.M. 29/09/2004 che prevedendo le strutture centrali e periferiche del Ministero ha tra l’altro istituito nuove soprintendenze di settore - . Senza considerare il contenzioso che potrebbe derivare – di notevole consistenza e di difficile risoluzione – dalla applicazione delle disposizioni contenute nel Codice dei beni culturali e paesaggistici, data l’attribuzione delle competenze ad emanare i provvedimenti amministrativi di riferimento che è stata operata dall’impugnato D.P.R. n. 173/2004


Per la lettura integrale della sentenza si può andare direttamente qui

http://www.giustizia-amministrativa.it/ordinanze/AN_200400136_OC.doc



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