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Le politiche delle infrastrutture nel primo anno del secondo governo Berlusconi
Pierluigi Mantini
www.pierluigimantini.it

L'Ulivo ha assunto la priorit della grande sfida delle opere e delle infrastrutture pubbliche come fattore cruciale per lo sviluppo competitivo dell'Italia e la modernizzazione del Paese. Una scelta dimostrata anche nella scorsa legislatura, razionalizzando la legge Merloni ed il testo unico, introducendo strumenti di semplificazione (come la conferenza di servizi a maggioranza) e di programmazione, come il piano generale dei trasporti. Sono state indicate e programmate le priorit: la Salerno-Reggio Calabria, la variante di valico, la Asti-Cuneo, i grandi nodi metropolitani - dal passante di Mestre al raccordo con la Malpensa - la pedemontana veneta, la pedegronda lombarda, la realizzazione delle autostrade del mare, gli imprescindibili interventi per l'assestamento idrogeologico.Riteniamo necessario proseguire su questa strada nell'interesse del Paese: ma, chiaro, abbiamo soluzioni ben diverse da quelle dell'attuale contenute nella legge Lunardi e nel collegato sulle infrastrutture che abroga in sostanza la legge Merloni devastandone i principi consolidati.L'azione legislativa del governo si pone, nel contempo, contro l'Europa e contro il mercato, per le molteplici violazioni delle direttive comunitarie in tema di gare e di par condicio concorsuale; contro l'efficienza, per la totale subordinazione dell'organizzazione pubblica ai privati, la pratica eliminazione dei controlli e l'aumento dei costi; contro l'ambiente, per le deroghe alla valutazione d'impatto ambientale e al programma generale dei trasporti; contro il federalismo ed il rispetto delle autonomie locali, essendo in contrasto sia con il principio di sussidiariet che con la nuova Costituzione approvata con il referendum; contro la semplificazione perch si rilegifica la D.I.A. nell'edilizia e si reintroduce l'autorizzazione edilizia, gi soppressa dal testo unico di semplificazione.Occorre contrastare questo gravissimo disegno rilanciando l'azione di razionalizzazione e di efficienza dell'impianto della riforma Merloni ed in particolare proponendo:1. semplificazione ed efficienza attraverso la riforma del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici che deve trasformarsi in una sorta di stabile conferenza dei servizi di tipo federale sulla base della proposta normativa che abbiamo gi avanzato; 2. la nuova disciplina del project financing allo scopo di favorire l'impiego di capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche ma in un reale regime di concorsualit (non pu essere conservata l'attuale normativa sulle "societ di progetto" che divengono titolari degli interventi senza essere neppure autorizzate dalla pubblica amministrazione); 3. la definizione normativa dei rapporti tra opere pubbliche e cd. opere di urbanizzazione: questa anomalia italiana deve essere urgentemente superata perch non possibile continuare con "il trucco" di definire "opere di urbanizzazione" importanti opere pubbliche, affidandole alla realizzazione diretta, senza gara, con ci alterando il mercato, aumentando i costi pubblici (come sempre avviene quando non c' gara) e diminuendone la qualit per mancanza di confronto concorrenziale tra pi offerte: su questo tema l'Italia sotto procedura di infrazione da parte della commissione europea; 4. definizione di regole di concorsualit per la scelta del partner in societ miste affidatarie di lavori pubblici; 5. l'attribuzione di poteri sospensivi e di intervento nei giudizi all'Autorit di Vigilanza dei lavori pubblici in caso di accertate irregolarit; 6. il potenziamento dell'organizzazione pubblica (uffici tecnici e amministrativi) in specie nel Sud, rendendo inoltre obbligatorio (o semplicemente conveniente, con incentivi) la formazione di uffici consortili tra i comuni minori. Ma intendiamo dimostrare anche fantasia e innovazione nei programmi pubblici. Nell'et della societ della comunicazione globale e della cultura immateriale il rapporto con i luoghi fisici muta di incanto e occorrono nuove opere di urbanizzazione, nuove infrastrutture: prime tra tutte, la realizzazione di "piazze telematiche", luoghi e strutture fisiche recuperati per offrire servizi pubblici telematici di uso (con canoni speciali di pagamento) delle reti Internet e delle tecnologie informatiche, sedi per call conference, per telelavoro, per la formazione di massa. Analogamente, dobbiamo sviluppare il modello di programmazione dei PRUSST decisivo per coniugare manovra infrastrutturale e sviluppo sostenibile, vincendo le tentazioni della destra di trasformare i PRUSST in meri luoghi di contrattazione delle deroghe e dei "guadagni urbanistici". Nel primo anno del secondo governo Berlusconi abbiamo invece assistito ad un cambio brusco di indirizzo. La politica governativa in materia di infrastrutture e lavori pubblici prende le mosse dal noto "contratto con gli italiani" presentato dal presidente Berlusconi in un siparietto televisivo nella fortunata trasmissione "Porta a Porta". Venne l illustrata, con il supporto della lavagna, un'esigenza di modernizzazione dello stato delle infrastrutture in Italia: gli italiani hanno per un attimo sognato passanti ferroviari, ponti e metropolitane leggere in ogni citt. I provvedimenti legislativi adottati per dare impulso a questo vasto ed ambizioso programma sono in sostanza tre: la legge Lunardi, cd. legge obiettivo 21 dicembre 2001, n. 443, il collegato infrastrutture, ora all'esame del Parlamento, ed il disegno di legge (Atti Camera n. 2657) in tema di cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture. Occore in premessa osservare che le esigenze di modernizzazione della dotazione strutturale dell'Italia e di semplificazione delle procedure sono condivisibili. I passati governi hanno ereditato una realt assai pesante: il Belpaese dell'"incompiuta", per dirla con il titolo del libro di Guido Gentili, e anche degli sprechi, dell'inefficienza, dell'illegalit. Il grande giurista Massimo Severo Giannini descrisse la condizione legislativa dei lavori pubblici, alla fine degli anni ottanta, in termini di "enigmistica giuridica". In sostanza, ad un massimo di legislazione, affastellata sulla legge base del 1865, corrispondeva un massimo di inefficienza e di illegalit. Lo Stato, che sull'autorevole Ministero del Lavori Pubblici aveva fondato il processo di unificazione nazionale, era in balia di orde politico-economiche, succube del know how privato, incapace di programmazione e controlli: lo strumento pi frequentato era la "concessione di opera pubblica", traslativa di vasti poteri ai privati, senza procedure di gara. Il mercato delle costruzioni depresso, quello dei servizi (analisi di fattibilit, progettazione ecc.) inesistente, la cultura progetto mortificata, il debito pubblico gonfiato dalla corruzione dilagante: queste, in sintesi, le ragioni struttrali del grave deficit italiano. La stagione di riforme degli anni novanta, ispirate dalla prima legge Merloni e dalle successive, ha modificato notevolmente il quadro tracciato. Naturalmente tra asperit, insufficienze, luci ed ombre. Ma tuttavia il paese ha recuperato modernit ed efficienza: meno leggi (testo unico e regolamento) e riqualificazione della presenza pubblica (solo in parte perseguita: responsabile del procedimento, conferenze dei servizi); apertura notevolissima del mercato dei servizi (un vero boom!!), ripristino del principio di concorrenza e di legalit, riduzione dei costi (con il freno delle varianti in corso d'opera), pi qualit nella progettazione, nella qualificazione delle imprese, negli strumenti di programmazione (tra cui il project financing). I mercati delle costruzioni delle opere pubbliche e dei servizi, secondo stime ufficiali, sono cresciuti molto negli anni recenti, con una mentalit nuova e stime pi che soddisfacenti anche a giudizio degli operatori. Certo sono mancate le risorse (e in qualche caso anche il coraggio) per avviare grandi opere e per aggredire con pi energia nodi locali assai rilevanti (si pensi al passante di Mestre). L'attuale governo ha scelto invece una via diversa: ossia il ritorno al passato, ad un quadro dominato dal depotenziamento del principio di concorrenza e di sviluppo dei mercati e della totale subordinazione del soggetto pubblico a quello privato (in contrasto con il modello pi diffuso, quello franco-americano). Questa scelta, anche concettualmente, non delle pi felici in una materia che resta determinata da innegabili elementi pubblicistici (natura servente dell'opera al servizio pubblico, oggetto di programmazione, scelte di pianificazione, ricorso necessario all'espropriazione, impiego ingente di denaro pubblico ecc.). I fattori principali della nuova politica anticoncorrenziali ed antimercato sono i seguenti: a. il modello del general contractor che, su interventi di grandissime dimensioni, libero di affidare a chi vuole i lavori di realizzazione; b. l'espansione dell'appalto integrato e la rottura del principio di separazione tra chi progetta e chi costruisce, che distrugge di fatto il mercato dei servizi di progettazione (e connessi servizi integrati) e ripropone di fatto l'incubo delle varianti in corso d'opera; c. la facolt di realizzare direttamente e senza gara le opere pubbliche sotto soglia comunitaria (5 milioni di euro), con il meccanismo dello scomputo degli oneri di urbanizzazione; d. l'estensione ad libitum del limite temporale (che era di 30 anni) all'esercizio dei servizi realizzati in concessione, che pu determinare un vero e proprio monopolio surretizio nella gestione; e. la facolt per i partner privati delle societ di trasformazione urbana di costruire direttamente e senza gare le opere; f. l'affidamento senza gara dei servizi finanziari tramite le costituende societ Infrastrutture Spa e Patrimonio Spa (che comunque favoriranno la creazione di un ingente debito pubblico "occulto"); g. la conferma, gi oggetto di condanna da parte dell'Unione Europea, dell'affidamento diretto delle concessioni della TAV; Naturalmente le nuove scelte legislative comporterebbero moltissimi altri rilievi (in tema di programmazione, ambiente ed impianto centralistico ed incostituzionale). Ma qui si vuol solo evidenziare il leit motiv lesivo della concorrenza e dei mercati che ispira nel complesso le politche governative. Un'ispirazione particolarmente grave non solo perch in contrasto con l'Europa (v. art 4 e 81 Trattato) ma perch mai come in questo settore mercati aperti e competitivi sono sinonimi concreti di efficienza e qualit dei risultati. Non certo penalizzando la concorrenza che il Cantiere Italia vincer la sua sfida. L'impostazione descritta sconta tra l'altro il grave problema del riferimento delle risorse finalizzate alle infrastrutture. Anche George Bush in difficolt per il crescente deficit pubblico americano: la supply side non funziona ma certo pu sempre investire emotivamente sui danni del dopo 11 settembre e sulle maggiori spese militari. Secondo stime ufficiali, dopo un anno di governo, Berlusconi e Tremonti non riusciranno a contenere il disavanzo nel parametro europeo dello 0.5 del PIL: la pressione fiscale aumentata e delle 247 opere pubbliche promesse nel famoso siparietto di "Porta a Porta" non si vede neppure l'ombra. In questo contesto si colloca il decreto del governo convertito dalla Camera con una finalit esplicita: cartolarizzare e vendere il patrimonio pubblico finanziando le opere pubbliche con due societ, Patrimonio Spa e Infrastrutture Spa, e tenendo questi conti al di fuori del bilancio statale e del controllo del parlamento. Pi specificamente, gli artt. 7 e 8 del decreto legge n. 63/2002, all'esame della Camera si pongono tre obiettivi generali: a) valorizzare l'attivo dello stato patrimoniale dello Stato: b) attivare forme di finanziamento e di realizzazione degli investimenti in infrastrutture e in opere pubbliche favorendo sviluppo del project financing secondo modelli gi sperimentati nei paesi europei; c) conseguire, anche nel breve periodo, un alleggerimento del bilancio statale e, soprattutto, dei conti pubblici sottoposti alle verifiche europee e ai parametri di Maastricht, sia attraverso i proventi derivanti dai nuovi criteri di redditivit introdotti nella gestione delle diverse parti del patrimonio statale che attraverso la riduzione diretta della spesa statale e delle amministrazioni pubbliche per il finanziamento degli investimenti in infrastrutture e opere pubbliche. Soprattutto questo intento appare "miracoloso" sicch vale la pena soffermarsi sul meccanismo proposto. Il decreto prevede la costituzione di una societ per azioni denominata Patrimonio Spa con compiti di valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato. Il capitale sociale, fissato in un milione di euro, interamente detenuto dal Ministero dell'Economia. Alla societ possono essere trasferiti - con decreti onnipotenti del Ministro dell'economia che ne fisseranno i valori e le modalit - diritti pieni o parziali sui beni immobili demaniali e patrimoniali e sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato, nonch ogni altro diritto costituito per legge a favore dello Stato. La cessione pu avvenire a titolo di conferimento o a carattere oneroso. Il Ministero dell'Economia, unico azionista, pu trasferire le proprie azioni a titolo gratuito alla Cassa DD.PP., alla societ Infrastrutture Spa, a societ da queste controllate, a societ con capitale interamente detenuto dal Ministero stesso. Il decreto prevede inoltre che la societ Patrimonio Spa possa effettuare operazioni di cartolarizzazione secondo le modalit previste dal d.l. n. 351/2001. I beni della Patrimonio Spa possono essere trasferiti alla societ Infrastrutture Spa secondo le stesse modalit previste per la cessione di beni dal patrimonio dello Stato alla medesima Patrimonio Spa. L'art. 8 del decreto in via di conversione prevede la costituzione, ad opera della Cassa DD.PP., di una societ finanziaria per azioni denominata Infrastrutture Spa - posta sotto la vigilanza del Ministero dell'Economia - e attribuisce alla costituenda societ le seguenti attivit: finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, concedere finanziamenti a medio e lungo termine finalizzati a investimenti per lo sviluppo economico; concedere garanzie per le suddette finalit; assumere partecipazioni, detenere immobili ed esercitare ogni attivit strumentale connessa al suoi compiti istituzionali. Non chiaro se fra le attivit strumentali vi siano in prospettiva i servizi integrati (analisi di fattibilit, progettazioni, project financing ecc.) propri della fase di realizzazione delle opere pubbliche. I finanziamenti ricordati possono essere concessi anche per il tramite di banche ed altri intermediari finanziari. La legge prevede che la provvista necessaria allo svolgimento dei compiti istituzionali della societ si realizza attraverso la emissione di titoli e l'assunzione di finanziamenti, che possono essere assistiti da privilegio o ipoteca. La societ pu inoltre ricevere in cessione beni da parte dello Stato, di enti pubblici non territoriali e di societ interamente controllate dallo Stato (tra le quali, come gi ricordato, la Patrimonio Spa). I beni, e i diritti relativi ad una o pi operazioni di finanziamento - e destinati al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti - costituiscono patrimonio separato sul quale non sono ammesse azioni da parte di altri creditori. Sui titoli emessi, sui finanziamenti concessi e sulle garanzie prestate dalla societ prevista la garanzia dello Stato, disposta con decreto del Ministro dell'Economia. Una garanzia automatica, in bianco, che determina oneri che non possono essere sottratti alla contabilit pubblica. Alla societ sono destinate inoltre numerose agevolazioni fiscali: sui titoli emessi e sui finanziamenti, sulle cessioni a favore della societ-stessa, sugli interessi dei conti correnti bancari della societ, sulle locazioni a favore di amministrazioni statali e altri soggetti pubblici (con il rischio evidente di incorrere, se Infrastrutture Spa operer in regime di mercato, nelle sanzioni europee per aiuti distorsivi della concorrenza). I dubbi di carattere generale posti da questo impianto normativo sono notevolissimi. In primo luogo, come evidenziato dalla Corte dei Conti, il governo dovrebbe fornire un'accurata previsione degli effetti quantitativi di riduzione dell'indebitamento attesi dall'attivit di Patrimonio Spa e di Infrastrutture Spa, sulla base delle regole europee SEC 95 che presiedono alla costruzione dei conti pubblici secondo la competenza economica. Le stesse Patrimonio Spa e Infrastrutture Spa, non sono classificate, nel testo del decreto governativo, tra le amministrazioni pubbliche. Ci comporta un primo effetto contraddittorio ed illogico: se i bilanci delle due societ sono esterni al sistema del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche evidente che le stesse operazioni di cartolarizzazione non darebbero risultati utili ai fini del miglioramento dell'indebitamento netto dei conti pubblici. In secondo luogo occorre chiedersi quale sia l'entit dei conferimenti e la sorte finale dei beni in specie del patrimonio indisponibile e del demanio. La prima risposta che qualunque bene, individuato da Tremonti con decreto, pu essere oggetto di conferimento a Patrimonio Spa e da questa a Infrastrutture Spa la quale pu essere partecipata da privati: sicch il destinatario finale dei beni pu essere il mercato. Ma, si badi, non ci sono previsioni di gare o procedure ad evidenza pubblica nelle esternalizzazioni. Sicch anche questo punto resta controverso e sar utile capire se il governo vorr chiarire, nel dibattito parlamentare, almeno la natura delle due societ ed il regime di regole con cui opereranno. Nessuno contesta, a priori, che possa essere utile od opportuna una societ strumentale per il finanziamento di opere pubbliche ed il sostegno al project financing. ci che stato previsto, a livello comunale, dalla legge Bassanini con le societ di trasformazione urbana, con compiti operativi che vanno oltre il mero finanziamento. Ma sono necessarie almeno tre condizioni: a) che le societ seguano le regole delle amministrazioni pubbliche nelle esternalizzazioni e nei rapporti con il mercato; b) che i bilanci siano nel conto consolidato pubblico e quindi misurabili e soggetti agli ordinari controlli; c) che siano determinati e determinabili i beni da conferire poich anche gli stranieri non credono pi a chi vuol vendere loro il Colosseo. Il "rischio Enron", ossia quello di costituire scatole di indebitamento fuori dai meccanismi di controllo dei bilanci, serio e andrebbe scongiurato.

http://www.pierluigimantini.it/art-com/2002-05-31-articolo.html


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