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Debito pubblico e competitività
Daniele Franco
Atti del Convegno, Debito pubblico e competitività, tenutosi a Roma, 26 ottobre 2005


1. Dimensioni e definizioni - Alla fine del 2004 il debito della Pubblica Amministrazione (Pa) italiana era pari
1.440 miliardi, circa 24.600 euro per cittadino italiano1. L'incidenza del debito sul Pil era pari al 106,5%,
contro una media del 70% nell'area dell'euro e valori prossimi al 65% negli Usa e al 40% in Gran Bretagna.
Solo il Giappone presentava un'incidenza di gran lunga superiore, circa il 160%.
Il debito cui si fa qui riferimento è il debito finanziario lordo nella definizione dell'Unione Europea (Ue). I titoli
sono valutati al valore nominale2. Non si considerano inoltre i debiti verso i fornitori e i contribuenti, né gli
impegni assunti nei confronti dei pensionati. Dall'altro lato, non si nettano le attività finanziarie e di altro tipo
detenute dalla Pa3.
Il debito finanziario lordo può essere calcolato in tempi relativamente rapidi, con precisione e con procedure
uniformi a livello internazionale. Per una valutazione approfondita della situazione dei conti pubblici occorre
tuttavia fare riferimento anche ad altri indicatori riguardanti la situazione patrimoniale complessiva della Pa
e le prospettive del bilancio pubblico4.
2. Le origini del debito italiano - L'Italia non è mai stata un Paese a basso debito pubblico5. Tra l'Unificazione
e la seconda guerra mondiale, il debito ha quasi sempre superato il 60% del Pil. In tre occasioni (a fine
Ottocento, dopo la prima guerra mondiale e durante la seconda guerra mondiale), esso si è collocato attorno
al 120% del Pil. Il ventennio intercorso tra la stabilizzazione postbellica e la metà degli anni Sessanta è l'unico
periodo in cui il debito ha registrato valori relativamente modesti. Nel 1964 esso era pari al 32% del Pil;
nello stesso anno il saldo di bilancio della Pa era quasi in pareggio.
Le radici dell'elevato debito attuale risiedono nel periodo 1965-75, quando la dinamica delle entrate non ha
seguito la rapida espansione della spesa, e nel decennio successivo, quando il divario fra spesa ed entrate si
è ulteriormente ampliato, riflettendo la crescita degli oneri per interessi. La spesa primaria è passata dal 29%
del Pil nel 1964 al 37% nel 1975 e al 43% nel 1985; la spesa per interessi è cresciuta rispettivamente dall'1%
al 3,5% e all'8%. Le entrate sono restate pressoché costanti tra il 1964 e il 1975, al 29% del Pil, per salire al
39% nel 1985.
Il disavanzo ha superato il 10% del Pil nel 1975 ed è restato attorno a tale livello nei due decenni successivi.
L'incidenza del debito sul Pil ha raggiunto il 60% nel 1975, è restata pressoché costante fino al 1980, per
crescere fino all'82% nel 1985. In una prima fase la crescita del rapporto tra il debito e il prodotto è stata rallentata
dal fatto che il tasso di interesse medio in termini reali sul debito pubblico era negativo. Questa situazione
è cambiata con l'avvio nel 1980 di un processo di graduale aumento dei tassi reali di interesse: dal
1984 il costo medio del debito è più elevato del deflatore del Pil; dal 1989 esso è più elevato del tasso di crescita
del Pil. Da quest'ultima data la stabilizzazione del debito richiede pertanto un avanzo primario.
Verso la metà degli anni Ottanta inizia la lunga fase di consolidamento dei conti pubblici italiani.
L'insostenibilità delle politiche di bilancio è chiaramente riconosciuta. La stabilizzazione del debito diviene l'obiettivo
prioritario, quantomeno nelle enunciazioni. I piani governativi si fondano sul graduale miglioramento
del saldo primario. Nel periodo 1985-1991, in una fase caratterizzata da una buona crescita economica, il
saldo primario migliora di 4,5 punti percentuali (pp). La spesa per interessi cresce tuttavia di 4 pp, vanificando
il miglioramento del saldo complessivo6. Nel 1991 il debito raggiunge il 101% del Pil.
3. Il consolidamento e i nuovi problemi - Fra il 1992 e il 1997 il deficit delle Amministrazioni pubbliche scende
dall'11% al 3% del Pil7. Vi contribuiscono sia il miglioramento del saldo primario (6,5 pp) sia la riduzione
dell'incidenza della spesa per interessi (2,5 pp), legata alla riduzione dell'inflazione e del premio al rischio
richiesto sui titoli pubblici. L'incidenza del debito sul Pil sale fino al 1994, quando tocca quasi il 125%, per
scendere gradualmente negli anni successivi.
L'aggiustamento ha costi elevati: le manovre correttive - 2 o 3 ogni anno - assommano a 11 pp del Pil negli
anni 1990-92 e a 17 pp nel periodo 1993-1997. Gli interventi adottati in risposta a situazioni di emergenza
frequentemente prevalgono su soluzioni orientate al lungo termine; si creano condizioni di incertezza e distorsioni;
le politiche di stabilizzazione sono vincolate; gli obiettivi allocativi e distributivi sono spesso tralasciati;
l'aggiustamento è fondato su aumenti del prelievo e tagli agli investimenti.
DEBITO PUBBLICO E COMPETITIVITA’
Atti del convegno
Nel 1998 la fase dell'emergenza finanziaria sembra finita: l'Italia può partecipare all'Unione Monetaria; il
premio al rischio sui titoli pubblici si riduce fortemente; il progressivo estendersi all'intera consistenza del debito
dei più bassi tassi all'emissione assicura una graduale flessione dalla spesa per interessi; gli elevati avanzi
primari sembrano garantire una rapida riduzione del peso del debito.
Negli anni successivi la situazione dei conti pubblici peggiora8. L'avanzo primario scende dal 6,7% del Pil
conseguito nel 1997, al 3,4% nel 2001 e allo 0,6% atteso per il 2005. Nonostante l'ulteriore flessione della
spesa per interessi (4,5 pp), il deficit torna a salire; le più recenti previsioni ufficiali indicano per il 2005 un
indebitamento netto pari al 4,3% del Pil. Escludendo gli effetti delle misure di natura temporanea, dal 2003
l'indebitamento netto della Pa è in media superiore al 4,5% del Pil, il fabbisogno di cassa - che rileva per la
dinamica del debito - è dell'ordine del 6% del Pil.
Nel 2005 l'incidenza del debito sul Pil torna ad aumentare; il Dpef del luglio 2005 prevede un incremento
di 1,7 pp. Nel complesso, tra il 1997 e il 2005 il rapporto tra il debito e il Pil scende di 12,5 pp. Su questa
dinamica influiscono varie operazioni di carattere patrimoniale: le dismissioni ammontano a circa 8 pp, la riduzione
delle disponibilità del Tesoro presso la Banca d'Italia è pari a 1,8 pp, l'effetto dello swap di titoli con la
Banca d'Italia è pari a quasi 2 pp. Negli ultimi anni la situazione patrimoniale netta del settore pubblico è
peggiorata.
La politica di bilancio delle due coalizioni al governo dal 1998 mostra vari elementi di continuità: tutti i Dpef
(con l'eccezione di quello del luglio 2005) indicano un obiettivo di medio termine per l'avanzo primario prossimo
al 5% del prodotto. Si mira inoltre a ridurre sia la pressione fiscale sia l'incidenza della spesa corrente
sul Pil. In realtà, le entrate tra il 1997 e il 2005 scendono (di circa 3 pp), ma l'incidenza della spesa primaria
corrente sul Pil sale significativamente (di oltre 2 pp). La spesa pubblica corrente primaria cresce in termini
reali del 2,2% l'anno: è un tasso largamente inferiore a quelli registrati fino all'inizio degli anni Novanta,
ma incoerente - a fronte di una crescita media annua del Pil reale dell'1,3% - con gli obiettivi fissati per il saldo
di bilancio.
4. Le prospettive - La dinamica del rapporto tra il debito e il prodotto dipende da quattro fattori: il costo medio
del debito, la crescita del prodotto, il saldo primario e l'aggiustamento tra flussi e consistenze (il cosiddetto
stock flow).
La crescita del Pil. Nel periodo 1998-2005 l'economia italiana è cresciuta in media dell'1,3%. L'Ocse e la
Commissione Europea valutano la crescita potenziale italiana attorno all'1,2-1,5%. Il Dpef indica per i prossimi
anni un tasso di crescita potenziale compreso tra l'1,3% e l'1,5%. In questo contesto si può ipotizzare che
la crescita del Pil in termini nominali possa risultare nel medio termine dell'ordine del 3,5%.
Una maggiore crescita è ovviamente auspicabile: sarebbe il modo meno problematico per ridurre il peso del
debito pubblico. Il contesto demografico suggerisce tuttavia una certa cautela nel valutare le prospettive di crescita
dell'economia italiana nel medio e lungo periodo: la popolazione italiana tende a invecchiare, quella in
età lavorativa tende a ridursi.
Il costo del debito. Il costo medio del debito pubblico dipende dai tassi di interesse nell'area dell'euro e dallo
spread dei nostri titoli rispetto a quelli dei paesi “meno rischiosi” dell'area. Negli ultimi anni il costo medio è
ulteriormente diminuito per effetto della sostituzione di titoli emessi nella prima parte degli anni Novanta con
nuovi titoli recanti cedole più basse. Questo effetto sta gradualmente giungendo al termine. Il Dpef assume che
il costo medio del debito resti costante attorno al 4,5%.
Va rilevato che gli attuali tassi di interesse riflettono la fiducia che i mercati hanno nella sostenibilità della
finanza pubblica italiana e probabilmente anche una certa fiducia nella tenuta delle regole di bilancio europee.
Se questi fattori venissero meno, i tassi di interesse sui nostri titoli potrebbero aumentare. L'esperienza
mostra che i cambiamenti dei premi al rischio sono in genere bruschi. Va anche rilevato che gli spread tendono
ad ampliarsi in presenza di tassi più elevati.
Il saldo primario. Se si escludono gli effetti delle misure di carattere temporaneo e si tiene conto di quelli del
ciclo economico, si può stimare che nel 2005 il saldo primario strutturale di cassa (che è quello rilevante per
la dinamica del debito) sia sostanzialmente in pareggio.
Le previsioni della Ragioneria Generale dello Stato (Rgs) riguardanti l'evoluzione delle voci di spesa connesse
con l'evoluzione demografica (pensioni, sanità, istruzione e disoccupazione) indicano un miglioramento tendenziale
del saldo primario nei prossimi anni e un peggioramento dopo il 2020. È uno scenario meno allarmante
di quelli che si prospettano in vari altri paesi della UE, quali Francia e Germania.
Nel valutare questi dati sono tuttavia opportune alcune note di cautela: le proiezioni assumono tassi di crescita
del Pil molto più elevati di quelli registrati negli ultimi anni; per le pensioni si ipotizza la regolare attua-
zione delle revisioni decennali dei coefficienti e si assume la sola rivalutazione ai prezzi; per la spesa sanitaria
si considera il solo effetto della demografia; per le cure di lungo periodo si estrapola l'attuale modesto livello
di spesa; per l'istruzione si assume che la spesa scenda con il calo del numero di studenti. Vi è pertanto il
rischio che la pressione dell'evoluzione demografica sulla spesa pubblica italiana si riveli superiore a quella
indicata e che l'erosione dell'avanzo primario sia più vicina nel tempo e più accentuata.
Lo stock-flow. Le questioni attinenti l'entità e le modalità delle cessioni di attività della PA sono esaminate
ampiamente nella relazione del Professor Guarino. Qui ci si limita a rilevare che, in assenza di soluzioni fortemente
innovative come quella delineata nella relazione anzidetta, che ovviamente presentano problemi non
sempre di facile soluzione, l'entità delle dismissioni difficilmente potrà raggiungere valori tali da incidere fortemente
sul livello del debito. Il Dpef per il periodo 2005-08 indicava dismissioni di attività per un importo
complessivo di 100 miliardi di euro. Tale valutazione non è stata tuttavia ripresa nel Dpef per il periodo 2006-
09. Nel 2005 sono state effettuate operazioni per meno di 10 miliardi, di cui la metà riguardante le cartolarizzazioni
di crediti contributivi.
Alcuni esercizi contabili. Nell'ipotesi che lo stock-flow sia nullo, in uno scenario - simile a quello delineato
nel Dpef - in cui il Pil cresce del 3,5% in termini nominali e il costo del debito è pari al 4,5%, occorre un avanzo
primario di cassa di un punto per mantenere costante il rapporto fra il debito e il Pil. Rispetto al saldo strutturale
del 2005, è pertanto necessaria una correzione di 1 pp del Pil. Senza tale correzione l'incidenza del
debito crescerebbe progressivamente. Se si tengono in considerazione anche gli effetti dell'invecchiamento
della popolazione, così come stimati dalla Rgs, l'aumento del debito è meno accentuato in una prima fase ed
è più accentuato dal 2020. Se, per i motivi sopra indicati, l'incremento della spesa avesse dimensioni maggiori,
l'incremento del debito assumerebbe proporzioni molto più considerevoli.
La vendita del patrimonio pubblico ha un effetto immediato sul livello del rapporto tra il debito e il Pil, ma
non modifica la dinamica successiva del medesimo rapporto che - se il saldo primario strutturale resta nullo -
rimane crescente, essendo determinata dal divario tra il costo del debito e il tasso di crescita del Pil. Va inoltre
considerato che il saldo primario può subire un peggioramento per effetto delle dismissioni, se queste
riguardano beni che attualmente forniscono un reddito o determinano il pagamento futuro di canoni di affitto.
5. Dobbiamo preoccuparci di un debito elevato? - L'Italia ha un debito pubblico relativamente elevato e - in
assenza di interventi correttivi - tendenzialmente crescente. Nel 2004 la spesa per interessi è stata pari a
1.170 euro per ogni cittadino italiano; l'incidenza della spesa per interessi sul Pil supera di quasi 2 pp il valore
medio dell'area dell'euro e di oltre 2 pp il valore negli Usa. Ciò si riflette in una compressione della spesa
primaria e in imposte più elevate. Inoltre, l'elevato debito rende la finanza pubblica italiana particolarmente
esposta ai problemi derivanti da un eventuale aumento dei tassi di interesse; potrebbe rendersi necessario un
forte incremento dell'avanzo primario che potrebbe implicare l'adozione di una politica di bilancio pro ciclica
e l'interruzione del processo di riduzione della pressione fiscale.
Il Dpef indica per il 2009 l'obiettivo di un avanzo primario strutturale di 3,4 pp Nello scenario macroeconomico
delineato nella sezione precedente, il mantenimento di tale avanzo consentirebbe una rapida flessione
dell'incidenza del debito. Ciò consentirebbe di attenuare gli interventi correttivi da operare in futuro nei comparti
delle pensioni e della sanità in una situazione di forte invecchiamento della popolazione. La riduzione
della spesa per interessi consentirebbe infatti di compensare una parte degli incrementi di spesa in questi comparti.
Il conseguimento degli obiettivi prospettati per il saldo di bilancio richiede un significativo cambiamento delle
politiche di spesa. Nello scenario macroeconomico del Dpef, una correzione strutturale del saldo di bilancio
di 3 pp del Pil che riguardasse solo la spesa primaria corrente (lasciando invariata l'incidenza sul Pil delle
entrate e della spesa in conto capitale) richiederebbe che tale spesa restasse pressoché costante in termini reali
fino al 2009. Ovviamente, se si accrescesse la pressione fiscale l'intervento sulla spesa potrebbe essere più
limitato.
6. Conclusioni - L'elevato debito pubblico italiano non è il risultato di uno specifico shock economico o politico.
È invece l'effetto di decisioni di politica economica prese nell'arco di vari decenni, di riforme e conflitti
sociali, di molteplici eventi economici e politici. Riflette procedure di bilancio, fattori istituzionali, squilibri territoriali
ed anche la modesta importanza a lungo attribuita all'equilibrio dei conti pubblici. Per venticinque
anni, fino al 1990, l'Italia ha finanziato in disavanzo tutta la spesa per interessi e una parte della spesa primaria.
Per venti anni, fino al 1994, il disavanzo di bilancio è stato pari a circa il 10% del Pil.
I progressi nel riequilibrio dei conti pubblici sono stati molto grandi e hanno richiesto interventi correttivi onerosi.
Negli ultimi anni la finanza pubblica italiana è tuttavia tornata ad una situazione non sostenibile a lungo.
Anche a prescindere dagli accordi presi in sede europea, l'elevato debito, le prospettive demografiche e i costi
connessi con il ripetersi delle manovre correttive rendono opportuno riprendere al più presto il processo di riduzione
del debito pubblico. Il conseguimento di un significativo avanzo primario strutturale manterrebbe modesto
il premio al rischio sui titoli italiani e accrescerebbe i margini per attuare politiche di stabilizzazione.
L'attuale andamento dell'attività economica non facilita ovviamente l'introduzione di misure correttive. Vanno
tuttavia considerati anche i rischi derivanti da un ulteriore accumulo di debito. È bene inoltre non sottostimare
le tendenze di spesa di medio e lungo termine nei comparti delle pensioni, della sanità, delle cure di lungo
periodo. Il contributo della finanza pubblica allo sviluppo economico del Paese deve basarsi su strumenti diversi:
interventi sul livello e la composizione del prelievo e della spesa, progressi nella gestione dei servizi pubblici,
la creazione di un contesto macroeconomico e normativo più stabile.
Gli interventi sul patrimonio sono certamente molto utili ma, come indicato nel Dpef, devono aggiungersi, non
sostituire, il recupero di un adeguato avanzo primario.
È infine opportuno che gli obiettivi di finanza pubblica, che negli ultimi anni sono stati fissati soprattutto in
termini di indebitamento netto, siano fissati anche in termini di fabbisogno e debito. È altresì importante affiancare
alle statistiche sul debito finanziario lordo alcune valutazioni della posizione patrimoniale netta.
____________
1 Per gli aspetti metodologici e i dati concernenti la composizione del debito si rimanda a Banca d'Italia, Relazione Annuale,
Roma, 2005. Per i confronti internazionali si veda Banca d'Italia, “Statistiche di finanza pubblica nei paesi dell'Unione
Europea”, Supplemento al Bollettino Statistico, Roma, 2005.
2 Non si considera, per esempio, che il valore di rimborso dei buoni postali fruttiferi è molto più elevato del valore nominale
(alla fine del 2004 la differenza era pari a 73 miliardi).
3 Alla fine del 2004 il Tesoro deteneva nei propri conti presso la Banca d'Italia 16 miliardi e la Pa aveva depositi presso
banche per 25 miliardi e azioni quotate per 34 miliardi.
4 Per un esame di questi aspetti e dei problemi concernenti le definizioni di deficit e debito adottate nella Ue si veda F.
Balassone, D. Franco e S. Zotteri, “EMU Fiscal Indicators: A Misleading Compass?”, Empirica, 2005.
5 L'andamento del debito pubblico italiano dall'Unificazione è esaminato in Ministero del Tesoro, Il debito pubblico in Italia
1861-1987, Roma, 1988. Per l'evoluzione del debito negli ultimi decenni si veda Banca d'Italia, Relazione Annuale, Roma,
anni vari.
6 Si veda N. Sartor (a cura di), Il risanamento mancato, Carocci, Roma, 1998.
7 Si veda F. Balassone, D. Franco, S. Momigliano e D. Monacelli, “Italy: Fiscal Consolidation and its Legacy”, in The Impact
of Fiscal Policy, Banca d'Italia, 2002.
8 Si veda D. Franco “Il consolidamento interrotto”, in M.C. Guerra e A. Zanardi (a cura di) La finanza pubblica italiana -
Rapporto 2005, Il Mulino, 2005.

http://www.associazionenexus.com/attofranco1.pdf


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