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in difesa dei beni culturali e ambientali

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Un commento alla sentenza Corte Costituzionale 16 giugno 2005 n. 232
A cura della Prof.ssa Roberta Agnoletto
www.dirittoambiente.it

Un nuovo tassello per il corretto intreccio delle c.d. materie-attivit

SOMMARIO: Premessa. 1. Il caso in esame: in particolare lart. 40 della l.r. 11/2004. 2. La decisione della Corte Costituzionale.


Premessa
Il tema affrontato dalla decisione in epigrafe riguarda la questione del riparto tra potest legislativa statale esclusiva e potest legislativa regionale concorrente. In particolare la Consulta stata interpellata per tracciare il confine, ancora una volta, tra materie quali lambiente, i beni culturali e il governo del territorio . Ma, a parere di chi scrive, la sentenza merita di essere segnalata per affrontare un ulteriore, ben pi problematico, aspetto, non certo da sottovalutare nellattuale e sempre vivo dibattito sul riparto di potest legislativa tra Stato e Regioni ex art. 117, del novellato testo Costituzione. Si tratta dellintreccio tra le materie tutela e valorizzazione dei beni culturali e tutela dellambiente nonch governo del territorio.

1. Il caso in esame: art. 40 l. 11/2004.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato questione di legittimit costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 Norme per il governo del territorio e s.m.i , impugnando gli artt. 40, commi 3,4 e 5 in relazione allart. 117, comma secondo, lettera s), e dellart. 118, terzo comma, della Costituzione e 50, comma 8, lettera c) in relazione allart. 117, commi secondo, lettera l), terzo e sesto, nonch allart. 3 della Costituzione. Trattasi della normativa regionale disciplinante la materia governo del territorio ex art. 117, comma tre, Costituzione che definisce, in particolare, le competenze degli enti territoriali, le regole per luso dei suoli, i diversi livelli e strumenti di pianificazione, le forme di coordinamento e integrazione delle informazioni, i procedimenti.
Ed in particolare, lart. 40 della l. 11/04 prevede che il P.A.T., Piano di assetto del territorio comunale, previa adeguata analisi dei manufatti e degli spazi liberi esistenti nei centri storici, determina (anche relativamente alle ville venete di cui alla pubblicazione dellapposito Istituto regionale Ville Venete-Catalogo e Atlante del Veneto, nonch agli edifici e complessi di valore monumentale e testimoniale) le categorie in cui gli stessi debbono essere raggruppati per le loro caratteristiche tipologiche, attribuendo in tal modo specifici valori di tutela (art. 40, co. 3, lett. a)) e, quindi individuando per ciascuna categoria gli interventi e le destinazioni duso ammissibili (art. 40, co. 3, lett. b)). Inoltre la normativa prevede che il P.I. (Piano degli Interventi comunali) attribuisca a ciascun manufatto le caratteristiche tipologiche di riferimento tra quelle determinate dal P.A.T., nonch la corrispondente categoria di intervento edilizio (art. 40, co. 5).
Ad avviso del Governo una tale disposizione legislativa lesiva dellart. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma, Cost., che rispettivamente riservano alla potest legislativa esclusiva dello Stato, e alla sua conseguente potest regolamentare, la tutela dei beni culturali.
Di fatto, sostiene parte ricorrente, una tale previsione normativa regionale prefigura misure di limitazione e conformazione della propriet privata, in funzione esclusiva di un interesse storico e culturale, la cui individuazione rappresenta una delle attivit fondamentali in cui si esplica la tutela dei beni culturali e non la valorizzazione. In sostanza lart. 40 prevede che la pianificazione urbanistica a livello comunale regoli, in maniera diretta ed incisiva, quei beni dotati di una valenza culturale.
A sostegno delle proprie argomentazioni il Governo ha richiamato la recente sentenza della Corte Costituzionale, 13 gennaio 2004 n. 9, in occasione della quale il giudice costituzionale aveva avuto occasione di precisare che tutti gli interventi diretti alla conservazione e al recupero di tali beni e, prima ancora, allo stesso riconoscimento della loro valenza culturale, sono, da ricomprendere nella materia della tutela e non in quella della valorizzazione (di competenza, come noto, concorrente delle Regioni). Da ci ne deriva che il legislatore Regionale non ha la possibilit di stabilire il regime dominicale in relazione a categorie di beni di valenza culturale e la disciplina di attivit di tutela.
E a ben vedere dalla lettura della sentenza 9/04 possibile ricavare che una rigida applicazione del riparto di competenze ex Costituzione potrebbe far ritenere che la selezione delle opere eseguibili sul bene e volte alla conservazione o al recupero del suo valore storico, sia pi materia attinente alla tutela del bene che alla sua valorizzazione .
A propria difesa la Regione Veneto ha sottolineato la palese erroneit del presupposti da cui muove la difesa della ricorrente.
Ed invero, il Governo sostiene che la normativa impugnata invaderebbe la materia attinente alla tutela dei beni culturali (riservata, incontestabilmente, allo Stato) mentre, di fatto, la legge n. 11/04 (come, del resto, altre disposizioni regionali contenute nella previdente disciplina urbanistica regionale veneta di cui alla legge n. 61/1985) espressione della diversa potest legislativa regionale concorrente nella materia governo del territorio, nel cui ambito rientrerebbero pure le misure volte alla salvaguardia e tutela, chiaramente sotto il particolare ed esclusivo profilo urbanistico, degli immobili che rivestono anche un valore storico e culturale, secondo i principi fondamentali dettati dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150.
Il contestato art. 40 della l.r. 11/04 non conterrebbe altro se non quelle misure tipiche del quadro normativo ora descritto, le quali sono assolutamente compatibili con gli strumenti eventualmente adottati dal legislatore nazionale nellambito del differente, ma non centro avulso da considerazioni di tipo urbanistico, settore dei beni culturali. E fuor di dubbio che in ipotesi di contrasto tra tali normative a prevalere sarebbe la normativa statale rispetto alle previsioni urbanistiche locali.


2. La decisione della Corte Costituzionale.

Il giudice della leggi ha ritenuto infondata la questione di legittimit costituzionale dellart. 40 della citata normativa regionale.
Il supremo collegio ha preliminarmente osservato come la materia della tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dellart. 117 Cost. sotto la lettera s) tra quelle di competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia materia che condivida con altre alcune peculiarit. Pur avendo un proprio ambito materiale nel contempo contiene lindicazione di una finalit da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Pi in dettaglio, richiamando un proprio autorevole precedente cio la sentenza 20 gennaio 2004, n. 26, il giudice ricorda che siamo di fronte a una c.d. materia-attivit e, come tale, condivide alcune caratteristiche con la tutela dellambiente. Non forse una pura fatalit che entrambi le materie sia ricompresse sotto la lettera s) del secondo comma dellart. 117 della Cost.
E richiamando una sua, oramai, copiosa giurisprudenza sul punto la Corte sottolinea nuovamente che la tutela dellambiente, pi una materia in senso stretto, rappresenta un compito nellesercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili dalle stesse; ma un tale contesto non esclude la possibilit in capo alle Regioni, nellesercizio della potest legislativa concorrente di cui allart. 117, comma tre, della Costituzione o della potest residuale di cui al 117, quarto comma, di assumere tra i propri scopi finalit di tutela dellambiente. Non solo tale tutela, pertanto, compito anche delle Regioni oltre che dello Stato ma esistono innegabili profili di connessione tra tutela e valorizzazione dei bini culturali, da un lato, e tutela dellambiente, dallaltro. Con riguardo a tale ultimo rilievo il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e paesaggistici) offre delle ulteriori e chiare conferme .
Ma anche sotto altro aspetto che viene in rilievo la competenza regionale. Infatti, in tema di governo del territorio, che comprende come da tempo chiarito dalla Corte sia lurbanistica che ledilizia (cfr. 362/2004 e 196/2004) e che rientra tra le materie di potest legislativa concorrente, le Regioni nellambito dei principi fissati dal legislatore statale, disciplina gli strumenti urbanistici. E tra i valori che gli strumenti urbanistici devono tutelare hanno rilievo non secondario anche quelli artistici, storici, documentari e comunque culturali. E non si pu certo dubitare che disposizioni che limitano linquinamento atmosferico o riducano, regolando un determinato assetto della circolazione stradale dei veicoli, le vibrazioni, sono in grado di tutelare non solo lambiente ma anche, ove esistano, beni immobili di valore culturale.
La Corte, peraltro, chiude le considerazioni di diritto sul punto con una nota allapparenza polemica, osservando che il Governo non si duole assolutamente che la Regione Veneto abbia travalicato i limiti della propria competenza nella materia del governo del territorio (sentenza in commento, Considerazioni di Diritto, punto 2., u.p.).
Tutto ci premesso, il giudice di legittimit ritiene che possa essere il P.A.T. comunale a determinare i livelli di tutela e le modalit di utilizzazione dei beni culturali esistenti nei centri storici, proprio perch la normativa regionale in funzione di una tutela non sostitutiva di quella statale, bens diversa ed aggiuntiva, ed pure pienamente legittimo assicurare tale previsione nella normativa di governo del territorio, nella quale necessariamente sono coinvolti detti beni. La disciplina del governo del territorio regolata da una normativa regionale pu legittimamente tener conto non solo dei beni culturali identificati secondo la normativa statale, ma eventualmente anche di altri, con lunico limite che gli stessi siano incardinati di un territorio avente propria conformazione e propria storia (cfr. Corte Cost. 94/2003). Di fatto la norma regionale del Veneto non stabilisce affatto nuovi criteri di identificazione dei beni culturali.
Sotto un profilo squisitamente pratico-applicativo, nel particolare contesto storico-culturale-territoriale della Regione Veneto una tale previsione, considerata dalla Consulta legittima, si presta a rafforzare ed estendere la tutela non solo dei beni monumentali di un certo rilievo, per quanto riguarda importanza e dimensioni, ma anche a quei beni, qualificabili come minori disseminati in tutto il territorio regionale. Si osservi, in proposito, la coerenza della scelta interpretativa del giudice di legittimit con il rispetto e la necessaria, in questo ambito, attuazione del principio di sussidiariet verticale ex art. 118 Cost. .

Roberta Agnoletto






In calce, la sentenza integrale della Corte Costituzionale








Corte Costituzionale 16 giugno 2005 n. 232


SENTENZA

nel giudizio di legittimit costituzionale degli artt. 40 e 50, comma 8, lettera c) della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24 giugno 2004, depositato in cancelleria il 2 luglio 2004 ed iscritto al n. 63 del registro ricorsi 2004.
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso notificato il 24 giugno 2004 e depositato il 2 luglio 2004, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimit costituzionale degli artt. 40 in relazione allart. 117, secondo comma, lettera s), e allart. 118, terzo comma, della Costituzione e 50, comma 8, lettera c) in relazione allart. 117, commi secondo, lettera l), terzo e sesto, nonch allart. 3 della Costituzione della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio). Tale legge, rileva il ricorrente, detta norme per il governo del territorio, definendo, in particolare, le competenze degli enti territoriali, le regole per luso dei suoli, i diversi livelli e strumenti di pianificazione, le forme di coordinamento e integrazione delle informazioni, i procedimenti.
In particolare lart. 40 prevede che il Piano di assetto del territorio (PAT), previa analisi dei manufatti e degli spazi liberi esistenti nei centri storici, determini anche relativamente alle ville venete di cui alla pubblicazione dellapposito Istituto regionale Ville Venete-Catalogo e Atlante del Veneto, nonch agli edifici e complessi di valore monumentale e testimoniale le categorie in cui gli stessi debbono essere raggruppati per le loro caratteristiche tipologiche, attribuendo in tal modo specifici valori di tutela e, quindi, individuando per ciascuna categoria gli interventi e le destinazioni duso ammissibili. La norma prevede, inoltre, che il Piano degli interventi (PI) attribuisca a ciascun manufatto le caratteristiche tipologiche di riferimento tra quelle determinate dal PAT, nonch la corrispondente categoria di intervento edilizio.
Tale disposizione, ad avviso del ricorrente, lesiva dellart. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma, Cost., che rispettivamente riservano alla potest legislativa esclusiva dello Stato e alla sua potest regolamentare la tutela dei beni culturali.
Essa, infatti, prefigura misure di limitazione e conformazione della propriet privata, in funzione esclusiva di un interesse storico e culturale, la cui individuazione rappresenta una delle attivit fondamentali in cui si esplica la tutela dei beni culturali. Tutti gli interventi diretti alla conservazione e al recupero di tali beni e, prima ancora, allo stesso riconoscimento della loro valenza culturale, sono, come affermato da questa Corte nella sentenza n. 9 del 2004, da ricomprendere in tale materia e non in quella della valorizzazione (di competenza concorrente delle Regioni). Ne consegue che alle Regioni non consentito stabilire il regime dominicale in relazione a categorie di beni di valenza culturale e la disciplina di ogni attivit di tutela nonch di definizione delle relative modalit.
Quanto allart. 50, comma 8, della legge regionale di cui si tratta, il ricorrente rileva che lart. 23 della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61 (Norme per lassetto e luso del territorio), dopo aver stabilito al sesto comma che le distanze minime tra fabbricati sono quelle di cui allart. 9 del d.m. 2 aprile 1968 n. 1444 del Ministro dei lavori pubblici, prevedeva, allultimo comma, in corrispondenza con lo stesso ultimo comma dellart. 9 del d.m. citato, che minori distanze tra fabbricati potessero essere ammesse nei casi di gruppi di edifici oggetto di piani urbanistici attuativi planivolumetrici o per interventi puntuali disciplinati dal Piano regolatore generale. Tale ultimo comma stato sostituito dallart. 50, comma 8, dellimpugnata legge regionale che, alla lettera c), prevede anche la possibilit che i Piani regolatori generali definiscano distanze minori di quelle stabilite nellart. 9 del menzionato d.m. n. 1444 del 1968, nelle zone territoriali omogenee B e C1, qualora, fermo restando per le nuove costruzioni il rispetto delle distanze dal confine previste dal piano regolatore generale che comunque non possono essere inferiori a cinque metri, gli edifici esistenti antistanti a quelli da costruire siano stati realizzati legittimamente ad una distanza dal confine inferiore. Secondo quanto si desume dallart. 24, primo e secondo comma, della legge regionale n. 61 del 1985, in relazione allart. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, la zona B concerne le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate diverse dagli agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale (e si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densit territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq), mentre la zona C1 riguarda le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi e nelle quali il limite della superficie coperta dagli edifici esistenti non deve essere inferiore al 7,5% della superficie fondiaria della zona e la densit territoriale non deve essere inferiore a 0,50 mc/mq. Il d.m. prevede per tali zone la distanza minima assoluta di dieci metri, nonch, per la zona C, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all'altezza del fabbricato pi alto.
Com noto, in coerenza con lart. 42 Cost., per garantire la coesistenza dei diritti dei singoli proprietari fondiari, alle facolt di ciascuno sono imposti dalla legge limiti atti a conciliare il godimento del diritto sul proprio bene con quello degli altri sui loro beni. Un limite legale specifico a protezione del diritto del vicino posto dalle norme che impongono, ad ogni proprietario, di rispettare determinate distanze minime nelleseguire costruzioni, la cui violazione suscettibile anche della drastica forma di risarcimento in forma specifica, attraverso la riduzione in pristino (v. art. 872, secondo comma, cod. civ.).
Le norme degli strumenti urbanistici che prescrivono le distanze tra le costruzioni o come spazio tra le medesime o come distacco dal confine in forza del rinvio contenuto nellart. 873 del codice civile, hanno carattere integrativo delle norme dello stesso codice, in quanto concorrono alla stessa configurazione del diritto di propriet, disciplinando i rapporti di vicinato, assicurando unequit nellutilizzazione edilizia dei suoli privati ed attribuendo il diritto reciproco al loro rispetto.
Ne discende che le anzidette particolari norme degli strumenti urbanistici incidono nella materia dellordinamento civile, attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, cui spetta altres la relativa potest regolamentare (art. 117, secondo comma, lettera l), e sesto comma, Cost.), e devono pertanto essere rispettose della normativa statale anche di livello regolamentare che pone, al riguardo, limiti precisi e inderogabili nella formazione o revisione di detti strumenti.
Osserva il ricorrente che, anche a voler considerare la disposizione censurata sotto il profilo dellassetto urbanistico, sarebbe comunque palese il suo contrasto con i canoni di coerenza e ragionevolezza di cui allart. 3 Cost. Essa, infatti, consente che la valutazione pubblicistica in sede locale dellefficienza ambientale, che porta a stabilire nel PRG una determinata distanza tra costruzioni nel rispetto di quelle minime indicate nel d.m. n. 1444 del 1968, possa essere contraddetta da una diversa valutazione normativa nello stesso PRG, in senso riduttivo di tale distanza complessiva e violativo delle prescrizioni del d.m., in funzione esclusivamente di un interesse di natura privata di uno dei frontisti (il proprietario prevenuto, altrimenti obbligato ad arretramenti).
Ci anche in contrasto, sul piano pubblicistico dei rapporti tra costruttore e pubblica amministrazione, con il principio fondamentale ricavabile in materia di governo del territorio dallart. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150, circa linderogabilit dei limiti di distanza tra i fabbricati stabiliti nellinteresse pubblico, con conseguente configurabilit, con riguardo a tale interferente materia, della violazione dellart. 117, terzo comma, della Costituzione. N pu trascurarsi che dovrebbe tenersi conto, a tal fine, dellintero complesso normativo statale consolidatosi ben prima delle modifiche costituzionali attinenti ai rapporti Stato-Regioni, in base al quale costituisce ius receptum il principio affermato dalla giurisprudenza circa linserzione delle disposizioni dellart. 9 del d.m. nello strumento urbanistico che rechi previsioni difformi.
2. Si costituita la Regione Veneto chiedendo, anche in una memoria depositata in prossimit delludienza, la declaratoria di infondatezza delle questioni.
Quanto alla questione relativa allart. 40 della legge regionale n. 11 del 2004, la Regione sostiene la palese erroneit del presupposto da cui muove, rappresentato dalla pretesa invasivit da parte della disposizione censurata dellambito normativo della tutela dei beni culturali, riservato allo Stato, mentre essa al pari di altre analoghe disposizioni contenute nella previgente disciplina urbanistica regionale veneta, di cui alla legge n. 61 del 1985 espressione della potest legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio, nel cui ambito rientrano pure le misure volte alla salvaguardia e tutela, sotto il profilo urbanistico, degli immobili che rivestono anche un valore storico e culturale, secondo i principi fondamentali dettati dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150. Lart. 40 di cui si tratta, infatti, si limita a prevedere ladozione di misure tipiche di questo quadro normativo che sono perfettamente compatibili con gli strumenti eventualmente adottati dallo Stato nellambito della tutela dei beni culturali, essendo pacifico che, in caso di conflitto, la tutela statale prevale sulle previsioni urbanistiche locali.
Quanto alla questione relativa allart. 50, comma 8, lettera c), della legge regionale n. 11 del 2004, la Regione osserva, per quel che si riferisce al primo profilo di censura riguardante la pretesa violazione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile, che la disciplina delle distanze fra le costruzioni sempre stata ascritta al diritto urbanistico e, quindi, alla materia del governo del territorio, come dimostrato anche dalla circostanza che di essa si costantemente occupata la legislazione urbanistica regionale, senza per questo violare la competenza statale in materia di ordinamento civile.
Per quel che si riferisce al profilo di censura secondo cui, anche volendo ascrivere la disposizione impugnata alla materia del governo del territorio, essa sarebbe comunque in contrasto con il principio fondamentale ricavabile in materia dallart. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942 circa linderogabilit dei limiti di distanza stabiliti nellinteresse pubblico, la Regione osserva che, dalla lettura complessiva del ricorso, si desume che il vero principio che si considera violato quello della inderogabilit dei limiti di distanza fissati dallart. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444. Ora, a parte che la disposizione impugnata ha avuto effetto solo transitorio in quanto lart. 23 della legge n. 61 del 1985, da essa modificato, stato abrogato a decorrere dal 23 ottobre 2004 dallart. 49 della medesima legge regionale n. 11 del 2004 la Regione rileva che il principio, di cui al citato art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, stato rispettato, mentre i limiti di distanza fissati dallart. 9 del d.m. n. 1444 del 1968 non sono vincolanti per le Regioni in quanto contenuti in un atto regolamentare e non in una legge statale. Peraltro, la Regione Veneto anche nella legge n. 11 del 2004 ha scelto di conformare sostanzialmente la propria legislazione urbanistica allintero corpus normativo statale previgente, ivi comprese le disposizioni di cui al citato d.m., prevedendo solo limitati e specifici casi in cui possono ammettersi distanze inferiori a quelle indicate dal suddetto decreto. Tra questi casi rientra anche quello contemplato nella disposizione censurata che presuppone una variante urbanistica e la sussistenza di precise condizioni restrittive.
3. E intervenuto, con atto depositato il 5 agosto 2004, il signor A. C., specificando di intervenire nel ricorso per conflitto di attribuzioni con riferimento allimpugnativa dellart. 50, comma 8, della legge della Regione Veneto n. 11 del 2004, e concludendo per la declaratoria dillegittimit della norma in argomento siccome inconferente con le disposizione approvate e comunque esulante dalla competenza legislativa regionale.
Considerato in diritto
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimit costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio), in particolare ha impugnato lart. 40, in riferimento allart. 117, secondo comma, lettera s), ed allart. 118, terzo comma, Cost., nonch lart. 50, comma 8, lettera c), in riferimento agli articoli 3, 117, commi secondo, lettera l), terzo e sesto della Costituzione.
Dellarticolo 40 il ricorrente censura specificamente i commi 3, 4 e 5 i quali attribuiscono al piano di assetto territoriale (PAT), con riguardo ai centri storici, la determinazione sia delle categorie in cui devono essere raggruppati i manufatti e gli spazi liberi esistenti, sia dei valori di tutela in funzione degli specifici contesti da salvaguardare nonch, per ogni categoria, lindividuazione degli interventi, delle destinazioni duso ammissibili e dei margini di flessibilit consentiti dal piano degli interventi (PI).
Le attribuzioni al PAT concernono anche le ville venete, gli edifici e i complessi di valore monumentale e testimoniale e le loro pertinenze.
Secondo il ricorrente siffatte disposizioni sono lesive delle attribuzioni statali in materia di tutela dei beni culturali, le quali, essendo esclusive, comprendono anche la potest regolamentare. Il ricorrente rileva che nella tutela dei beni culturali rientra anzitutto il potere di riconoscere i beni culturali come tali.
Per quanto concerne la disposizione dellart. 50, comma 8, lettera c), il Presidente del Consiglio dei ministri, premesso che essa regola le distanze tra le costruzioni, sostiene che tale materia rientra nellordinamento civile, anchessa di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Denuncia, inoltre, la violazione dellart. 3 Cost. sotto il profilo della irragionevolezza, in quanto la norma distorce a favore dellinteresse privato dei proprietari soggetti alla regola della prevenzione la disciplina statale dettata a tutela dellinteresse pubblico.
2. Le due questioni devono essere distintamente esaminate in quanto attengono a differenti materie e comportano uno scrutinio alla luce di parametri in parte diversi.
La questione concernente lart. 40 citato non fondata nei termini di seguito indicati.
La tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dellart. 117 Cost. sotto la lettera s) tra quelle di competenze legislativa esclusiva dello Stato, materia che condivide con altre alcune peculiarit. Essa ha un proprio ambito materiale, ma nel contempo contiene lindicazione di una finalit da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa costituisce anche una materia-attivit, come questa Corte lha gi definita (v.sentenza n. 26 del 2004), condividendo alcune caratteristiche con la tutela dellambiente, non a caso ricompresa sotto la stessa lettera s) del secondo comma dellart. 117 della Costituzione. In entrambe assume rilievo il profilo teleologico della disciplina.
In tale ordine di idee questa Corte ha affermato che la tutela dellambiente, pi che una materia in senso stretto, rappresenta un compito nellesercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste; e che ci non esclude affatto la possibilit che leggi regionali, emanate nellesercizio della potest concorrente di cui allart. 117, terzo comma, della Costituzione o di quella residuale di cui allart. 117, quarto comma, possano assumere tra i propri scopi anche finalit di tutela ambientale (v. sentenza n. 307 del 2003, paragrafo 5 del Considerato in diritto, nonch sentenze n. 407 del 2002, n. 222 del 2003 e n. 62 del 2005). Daltra parte, mentre non discutibile che i beni immobili di valore culturale caratterizzano e qualificano lambiente specie dei centri storici cui la norma impugnata si riferisce ha rilievo lattribuzione della valorizzazione dei beni culturali alla competenza concorrente di Stato e Regioni.
Ai fini del discrimine delle competenze, ma anche del loro intreccio nella disciplina dei beni culturali, elementi di valutazione si traggono dalle norme del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e paesaggistici). Tale testo legislativo ribadisce lesigenza dellesercizio unitario delle funzioni di tutela dei beni culturali (art. 4, comma 1) e, nel contempo, stabilisce, per, che siano non soltanto lo Stato, ma anche le Regioni, le citt metropolitane, le province e i comuni ad assicurare e sostenere la conservazione del patrimonio culturale e a favorirne la pubblica fruizione e la valorizzazione (art. 1, comma 3). Inoltre, a rendere evidente la connessione della tutela e valorizzazione dei beni culturali con la tutela dellambiente, sono le lettere f) e g) del comma 4 dellart. 10 del suindicato codice, le quali elencano, tra i beni culturali, le ville, i parchi, i giardini, le vie, le piazze e in genere gli spazi aperti urbani di interesse artistico o storico.
Con riguardo a tale ultimo rilievo anche sotto altro, pi specifico, aspetto che viene in evidenza la competenza regionale.
La materia del governo del territorio, comprensiva dellurbanistica e delledilizia (v. sentenze n. 362 del 2003 e n. 196 del 2004), rientra tra quelle di competenza legislativa concorrente. Spetta perci alle Regioni, nellambito dei principi fondamentali determinati dallo Stato, stabilire la disciplina degli strumenti urbanistici. Ora, non v dubbio che tra i valori che gli strumenti urbanistici devono tutelare abbiano rilevanza non secondaria quelli artistici, storici, documentari e comunque attinenti alla cultura nella polivalenza di sensi del termine.
Non si pu dubitare, ad esempio, che disposizioni le quali, a qualsiasi livello, limitino linquinamento atmosferico o riducano, disciplinando la circolazione stradale, le vibrazioni, tutelino lambiente e insieme, se esistenti, gli immobili o i complessi immobiliari di valore culturale.
Nelle materie in cui ha primario rilievo il profilo finalistico della disciplina, la coesistenza di competenze normative rappresenta la generalit dei casi. Ed significativo che, proprio con riguardo a ci cui si fatto cenno, la Costituzione abbia stabilito che nella materia dei beni culturali la legge statale preveda forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni (art. 118, terzo comma).
Alla luce delle considerazioni svolte, la norma regionale impugnata non invasiva della sfera di competenza statale.
Stabilire che, previa analisi dei manufatti e degli spazi liberi e individuazione delle loro pertinenze, sia il PAT a determinare i livelli di tutela e le modalit di utilizzazione dei beni culturali esistenti nei centri storici, non comporta contraddizione della normativa statale in tema di tutela dei beni culturali, in quanto la disciplina regionale in funzione di una tutela non sostitutiva di quella statale, bens diversa ed aggiuntiva, da assicurare nella predisposizione della normativa di governo del territorio, nella quale necessariamente sono coinvolti i detti beni.
La legge regionale non stabilisce nuovi criteri di identificazione dei beni culturali ai fini del regime proprio di questi nellambito dellordinamento statale, bens prevede che nella disciplina del governo del territorio e quindi per quanto concerne le peculiarit di questa si tenga conto non soltanto dei beni culturali identificati secondo la normativa statale, ma eventualmente anche di altri, purch per essi si trovino a far parte di un territorio avente una propria conformazione e una propria storia (v. sentenza n. 94 del 2003).
E, per concludere, si osserva, da un lato, che il ricorrente non si duole che la Regione abbia travalicato i limiti della propria competenza in materia di governo del territorio invadendo quella statale avente ad oggetto la determinazione dei principi fondamentali, dallaltro che allo Stato non mancherebbero altri rimedi qualora singoli provvedimenti della Regione o di altri enti locali dovessero ledere le sue attribuzioni.
3. Riguardo allaltra questione, concernente lart. 50, comma 8, lettera c), della stessa legge della Regione Veneto n. 11 del 2004, va rilevata preliminarmente linammissibilit dellintervento spiegato, limitatamente ad essa e peraltro tardivamente, dal signor A. C. E, infatti, principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte che, nei giudizi di legittimit costituzionale delle leggi promossi in via di azione ai sensi dellart. 127 Cost. e degli artt. 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, non ammesso lintervento di soggetti privi delle attribuzioni legislative in contestazione (v., da ultimo, sentenze n. 338 del 2003, n. 166 del 2004, n. 378 del 2004 nonch ordinanza n. 20 del 2005 e ordinanza allegata alla sentenza n. 150 del 2005).
4. Nel merito, la questione fondata.
La disciplina delle distanze fra costruzioni ha la sua collocazione anzitutto nella sezione VI del Capo II del Titolo II del Libro III del codice civile, intitolata appunto Delle distanze nelle costruzioni, piantagioni e scavi, e dei muri, fossi e siepi interposti tra fondi. Tale disciplina, ed in particolare quella degli articoli 873 e 875 che viene qui in pi specifico rilievo, attiene in via primaria e diretta ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi. In caso di sua violazione, la tutela dei diritti su di essa fondati, assicurata davanti al giudice ordinario, pu essere suscettibile di esecuzione in forma specifica. Non si pu pertanto dubitare che la disciplina delle distanze, per quanto concerne i rapporti suindicati, rientri nella materia dellordinamento civile, di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Tuttavia, poich i fabbricati insistono su di un territorio che pu avere rispetto ad altri per ragioni naturali e storiche specifiche caratteristiche, la disciplina che li riguarda ed in particolare quella dei loro rapporti nel territorio stesso esorbita dai limiti propri dei rapporti interprivati e tocca anche interessi pubblici. Ed per linfluenza che le peculiarit dei diversi insediamenti possono avere che lo stesso codice civile, ancor prima della Costituzione, ha attribuito rilievo ai regolamenti locali, in unepoca in cui unica fonte di normativa primaria era lo Stato.
Una volta assegnate alle Regioni competenze normative primarie, il rilievo della connessione e delle interferenze tra interessi privati e interessi pubblici e della importanza delle caratteristiche locali in tema di distanze tra costruzioni ha trovato attuazione nel riparto di competenze legislative e nellattribuzione alle Regioni, in sede di competenza concorrente, della materia del governo del territorio, comprensiva, come si detto, dellurbanistica e delledilizia.
Ma in quanto titolari di competenza concorrente e non residuale riguardo ad una materia che, relativamente alla disciplina delle distanze, interferisce con altra di spettanza esclusiva dello Stato, le Regioni devono esercitare le loro funzioni nel rispetto dei principi della legislazione statale.
Ora, in materia di distanze tra fabbricati, primo principio, fissato in epoca risalente ma ancora di recente ribadito, che la distanza minima sia determinata con legge statale, mentre in sede locale, sempre ovviamente nei limiti della ragionevolezza, possono essere fissati limiti maggiori.
In secondo luogo, lordinamento statale consente deroghe alle distanze minime con normative locali, purch per siffatte deroghe siano previste in strumenti urbanistici funzionali ad un assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio. Tali principi si ricavano dallart. 873 cod. civ. e dallultimo comma dellart. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, emesso ai sensi dellart. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (introdotto dallart. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), avente efficacia precettiva e inderogabile, secondo un principio giurisprudenziale consolidato.
I suindicati limiti alla possibilit di fissare distanze inferiori a quelle previste dalla normativa statale trovano la loro ragione nel rilievo che le deroghe, per essere legittime, devono attenere agli assetti urbanistici e quindi al governo del territorio e non ai rapporti tra vicini isolatamente considerati in funzione degli interessi privati dei proprietari dei fondi finitimi.
La norma regionale censurata non risponde ai menzionati requisiti di legittimit.
Essa, con riguardo ad una situazione particolare costituita da una costruzione gi esistente posta a distanza dal confine inferiore a quella prescritta dalla normativa attualmente vigente, ma legittima secondo la disciplina dellepoca della costruzione, autorizza il proprietario del fondo confinante a costruire o a mantenere il proprio fabbricato ad una distanza dallaltro manufatto preesistente inferiore a quella ordinariamente stabilita, con il solo rispetto della prescritta distanza dal confine.
Tale norma non attiene quindi allassetto urbanistico complessivo delle zone territoriali in cui la suddetta deroga consentita.
N, daltra parte, come gi affermato da questa Corte (v. sentenza n. 62 del 2005) la transitoriet della disposizione pu valere a giustificarla sul piano costituzionale, poich, anzi, lattribuzione di tale natura alla norma, anche per le modalit con le quali stata realizzata, porta ulteriormente ad escluderne la finalizzazione alla disciplina dellassetto urbanistico del territorio e rappresenta, quindi, un ulteriore sintomo della violazione dei limiti imposti dalla Costituzione alla competenza della Regione.
P.Q.M

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara lillegittimit costituzionale dellart. 50, comma 8, lettera c), della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio);
dichiara non fondata la questione di legittimit costituzionale dellart. 40 della legge della Regione Veneto n. 11 del 2004, sollevata, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

Cos deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 giugno 2005.

Piero Alberto CAPOTOSTI, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore



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