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Semplificazione una scelta di civiltà
Michele Pallottino
ItaliaOggi 04-MAR-2005

Salvatore Settis su la Repubblica di martedì 22 e Vittorio Emiliani su l'Unità di giovedì 24 hanno scritto, con toni preoccupati, sul pacchetto «semplificazione» del ministro Baccini (funzione pubblica) inserito nel provvedimento sulla «competitività», criticando in particolare la Dia e il silenzio assenso applicati ai beni culturali e al paesaggio.

L'articolo di Settis è ricco di spunti e osservazioni interessanti e coglie nel segno nella comparazione fra l'articolo 9 e gli articoli 41 e 42 della Costituzione, sulla scia dei fondamentali studi in materia di Aldo M. Sandulli e di Alberto Predieri e delle note decisioni della Corte costituzionale, dalle numero 55 e 56 del 1968 fino alle più recenti decisioni sulla «leale cooperazione».

Non così l'articolo di Emiliani, dove il tema è affrontato in sterili notazioni polemiche e dove si confondono parlamento e governo, legge e regolamento e problemi dì organico e di azione amministrativa; che c'entra poi la villa di Berlusconi con il silenzio assenso resta un mistero.

Il tema della «semplificazione» è in primo luogo un tema sociologico e politico (diciamo così), come esattamente sottolineato da Flavio De Luca su ItaliaOggi del 3 febbraio. Poi però è un tema di scienza giuridica che va trattato con gli strumenti del diritto e dai tecnici della materia; o comunque dopo aver letto con attenzione (o almeno letto) le proposte normative, senza basarsi sui si dice e sulle leggende metropolitane.

Il «pacchetto Baccini» sulla «semplificazione» costituisce un complesso organico di proposte che vanno al di là del semplice tema della Dia e del silenzio assenso.

Così, l'eliminazione delle autorizzazioni non discrezionali (inutile vessazione del cittadino); così, la concretizzazione di un principio fondamentale dell'azione amministrativa, sull'efficienza e sul buon andamento (articolo 97 della Costituzione), con gli obblighi di avviare, istruire e concludere un procedimento amministrativo; così, la semplificazione dei vari (troppi) strumenti di concertazione amministrativa; così la norma delega sulla semplificazione legislativa (con l'eliminazione di tutte le leggi inutili o obsolete, emanate fino al 1970); così ancora, la norma delega sull'azione amministrativa per mezzo di atti paritari e non di atti autoritativi nei riguardi del cittadino; così infine, con l'avvio e la razionalizzazione della struttura di semplificazione prevista nelle leggi Bassanini.

La «semplificazione» è un'esigenza che viene da lontano: dagli studi di Massimo Severo Giannini, dalla commissione presieduta da Mario Nigro che ha prodotto la legge sul procedimento del 1990, dai provvedimenti legislativi promossi da Sabino Cassese, Franco Bassanini e Franco Frattini, quando ministri per la funzione pubblica, fino alla recentissima legge n. 15 del 2005 sull'azione amministrativa.

La «semplificazione» è una scelta di civiltà e libertà, in netta controtendenza all'ingerenza asfissiante della amministrazione (così per tutte le «autorizzazioni» vincolate, quando cioè il cittadino ha diritto di svolgere una attività, introdotte soprattutto nel periodo fascista per «controllare» il cittadino), alla scorrettezza (disfunzione) amministrativa, alla protervia burocratica, alle ingiustificate stasi anuninistrative (con fatti di corruttela per ottenere ciò di cui si ha diritto), alla «incensurabilità» dì alcune scelte amministrative, pur se scorrette, con palese violazione degli articoli 3,24 e 97 della Costituzione, al defatigante passaggio da uno «sportello» all'altro e da un giudice all'altro (a seconda che il cittadino sia titolare di «diritti soggettivi» o di «interessi legittimi»), e via dicendo.

Ma la «semplificazione», certamente nel settore dei servizi pubblici e del diritto di impresa (imprenditore e lavoratori), è anche una scelta obbligata dal far parte della Unione europea.

Il trattato e la nuova Costituzione sono chiarissimi sul punto: le «libertà» e le esigenze del «mercato» e della «concorrenza» impongono nuove regole ai «poteri» (amministrazioni e soggetti equiparati).


Per concludere, il tema della Dia e del silenzio assenso nel settore dei beni culturali.

È possibile che anche questo settore finirà, come altri, per essere formalmente escluso dal nuovo sistema normativo, con classica decisione all'italiana e con buona e definitiva pace dei conclamatori di sventure del nostro patrimonio culturale (e salvezza del Colosseo e della Fontana di Trevi).

Nel ricordare che il «pacchetto Baccini» concerne tutti i settori e non solo i beni culturali, va distinto in primo luogo fra Dia e silenzio-assenso: attengono a due aspetti del problema ontologicamente diversi.

La Dia significa il regime libero delle attività del privato a fronte del provvedimento permissivo, dovuto o vincolato, che viene eliminato.

Il silenzio assenso attiene invece ai provvedimenti di discrezionalità, amministrativa o tecnica (e dunque anche ai nulla osta culturali).
Ma il silenzio-assenso si matura solo dopo trascorsi i termini per l'adozione di un rifiuto o per la convocazione di un tavolo di concertazione amministrativa, termini che ogni singola amministrazione (e dunque anche il Ministero per i beni e le attività culturali) stabilisce con proprio regolamento, tenuto conto naturalmente anche dei problemi di organico.


Una volta stabilito dall'amministrazione in piena autonomia (discrezionalità) il termine di conclusione del procedimento, costringere il privato, in caso di violazione di quel termine, a ricorrere al Tar contro il silenzio rifiuto per ottenere con ritardo e con spreco di denaro pubblico ciò di cui ha diritto è vero malcostume civico e una violazione di vari principi costituzionali.

Piuttosto il problema è quello di evitare il silenzio assenso procurato o concesso, donde la previsione di responsabilità amministrativa e penale a carico dell'amministratore pubblico volontariamente «inerte».

Va ricordato comunque che il silenzio assenso nel settore dei beni culturali non è una novità (della «Baccini»): infatti, già l'articolo 12, commi 5 e 6, della legge Bassanini n. 127 del 1997 prevede il silenzio assenso per i nulla osta culturali per gli interventi di edilizia pubblica e privata, con procedimento disciplinare e contestazione di addebiti nei confronti dei responsabili dei ritardi.

Si tratta, si ricorderà, della norma «anti La Regina» (allora soprintendente a Roma), fortemente voluta dal sindaco di Roma Rutelli per consentire interventi edilizi (di notevole peso urbanistico ed edilizio) nella periferia romana.

Chiosa finale sui rapporti fra l'articolo 9 e gli artìcoli 41 e 42 della Costituzione, tema posto da Settis. Sull'articolo 42 e sui limiti alla proprietà la questione è risolta da tempo con la sentenza n. 56 del 1968 della Corte costituzionale: i vincoli culturali e paesaggistici hanno diretta capacità conformativa del regime della proprietà privata (secondo comma dell'articolo 42). Sull'articolo 41 la questione è più complessa: la tutela del patrimonio culturale e ambientale (articolo 9) è un dovere primario di tutte le articolazioni della repubblica ma anche la tutela del diritto di impresa è dovere primario, infatti quel diritto (del cittadino che lavora e produce) è tutelato e garantito dalla Costituzione (articolo 41) con la riserva assoluta di legge.



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