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TERRITORIO, AMBIENTE, BENI AMBIENTALI (13a)

MERCOLEDI' 10 MARZO 2004
303ª Seduta

Presidenza del Presidente
NOVI




Interviene il ministro dei beni e delle attività culturali Urbani.

La seduta inizia alle ore 14,30.


SULLA PUBBLICITA’ DEI LAVORI

Il presidente NOVI avverte che è stata avanzata, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento, la richiesta di attivare l'impianto audiovisivo in modo da consentire la speciale forma di pubblicità della seduta ivi prevista ed avverte che, ove la Commissione convenga nell'utilizzazione di tale forma di pubblicità dei lavori, il Presidente del Senato ha già preannunciato il proprio assenso.
Non facendosi osservazioni, la forma di pubblicità di cui all'articolo 33, comma 4, del Regolamento, viene adottata per il prosieguo dei lavori.


PROCEDURE INFORMATIVE

Comunicazioni del Ministro dei beni e delle attività culturali sulle linee politiche del suo Dicastero per quanto attiene alle problematiche della tutela del paesaggio, anche alla luce dell'imminente entrata in vigore del nuovo codice dei beni culturali e paesaggistici.

Il presidente NOVI, dopo aver ringraziato il ministro Urbani per aver accettato l’invito della Commissione, osserva che nell’odierna audizione, potranno essere affrontate le tematiche legate alla tutela del paesaggio che, del resto, sono state poste al centro dell’attenzione nel corso dell’esame del disegno di legge n. 1753-B recante la delega al Governo per l’emanazione dei testi unici ambientali. Infatti, anche con il positivo contributo dello stesso ministro Urbani, la Commissione decise di espungere dall’articolato del disegno di legge le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 32, che miravano ad introdurre una sanatoria in materia di reati paesaggistici. La particolare sensibilità verso tali questioni è stata poi dimostrata dal ministro Urbani anche in occasione del varo del nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio per mezzo del quale, attraverso lo schema del codice e non più del testo unico, si agisce per il riordino e l’aggiornamento della legislazione di settore.

Il ministro URBANI, dopo aver ringraziato il Presidente e la Commissione, sottolinea che il codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo n. 41 del 2004 contiene innovazioni non solo rilevanti, ma anche necessarie per fornire adeguate risposte ai problemi evidenziatisi in materia, nonché per conformarsi alle disposizioni del nuovo articolo 117 della Costituzione. In tal senso, prima di soffermarsi nel merito di tali aspetti innovativi, appare utile ripercorrere l’itinerario attraverso il quale si è giunti alla emanazione del nuovo codice.
In particolare, nell’ambito della tutela dei beni paesaggistici, si sono dovute fronteggiare diverse problematiche, come quella relativa ai limiti insiti nella normativa esistente. Tale carenza, infatti, produceva alcune conseguenze: l’incapacità di contrastare il crescente abusivismo e il notevole contenzioso determinato dalla difficile attuazione delle norme previste dalla cosiddetta legge Galasso. A tale riguardo, si verificava che le soprintendenze impugnavano le delibere comunali, ma successivamente gli enti locali, in sede di ricorso davanti ai tribunali amministrativi regionali, conseguivano, nella maggioranza dei casi, pronunce favorevoli all’annullamento dei provvedimenti emanati dalle soprintendenze. Di conseguenza, i controlli a posteriori delle soprintendenze risultavano vanificati.
Nella predisposizione del nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio si è quindi dovuto tener conto di questi elementi problematici; il Governo, pertanto, ha agito perché fosse conferita una delega nel settore dei beni culturali in senso lato, partendo dalla convinzione che bisognasse dare piena attuazione a quanto disposto dal comma 2 dell’articolo 9 della Costituzione in merito alla tutela del paesaggio. I beni paesaggistici sono quindi ora considerati parte integrante ed indissolubile del patrimonio culturale nazionale, in quanto occorre configurare una tutela unitaria e complessiva tanto dei beni del patrimonio artistico-culturale quanto dei beni paesaggistici, svincolandoli dai profili riguardanti le materie dell’edilizia, dell’urbanistica e della gestione del territorio.
Oltre a tale esigenza, è emersa anche la necessità di adeguarsi alle novità introdotte in seguito all’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, allo scopo di prevedere un sistema di tutele che non entrasse in collisione con le prerogative delle autonomie locali; un ulteriore aspetto da considerare è stato poi quello concernente l’adeguamento alla convenzione europea del paesaggio, stipulata a Firenze nel 2000.
Alla luce dei vari elementi che sono stati evidenziati nella fase di predisposizione del nuovo codice, si possono comprendere meglio le rilevanti innovazioni contenute nello stesso, a partire dalla visione unitaria che include i beni paesaggistici all’interno della categoria dei beni culturali. In questa maniera, la tutela del paesaggio è tornata nell’orbita della competenza esclusiva statale. Questi risultati, peraltro, sono stati conseguiti anche attraverso la collaborazione delle regioni e degli altri enti locali, che hanno compreso la necessità di una tutela unitaria in capo all’ente statale. Infatti, le stesse autonomie rischiavano altrimenti di essere sottoposte al condizionamento di pressioni localistiche, più attente alla difesa di interessi settoriali. Un ulteriore innovazione ha interessato la pianificazione paesaggistica che deve essere sovraordinata rispetto a quella urbanistica, la quale dovrà necessariamente essere compatibile con quanto stabilito nei piani paesaggistici. Altrettanto positivo è il complesso di norme con il quale si rendono più agevoli il recupero e la riqualificazione paesaggistica.
Durante la fase che ha preceduto il varo del nuovo codice ci si è concentrati su un punto particolarmente controverso, attinente al rapporto tra gli istituti normativi vigenti e quelli nuovi introdotti nello stesso codice. Al fine di evitare ogni problema è stato predisposto un meccanismo graduale, giacché non si poteva immaginare di adottare d’imperio la pianificazione paesaggistica, materia che resta riservata alle competenze regionali. Di conseguenza, si sono prospettate due soluzioni: la prima consiste nella possibilità che le regioni adottino i piani paesaggistici secondo le modalità indicate nel nuovo codice; in presenza di tale situazione, si prevede la compartecipazione delle soprintendenze nella fase ex-ante della pianificazione, così configurando i pareri delle soprintendenze come parte costitutiva dei progetti pianificatori. La seconda soluzione invece scatta nel caso in cui le regioni non adottino i piani paesaggistici secondo i nuovi criteri stabiliti nel codice; in tale circostanza, si potrà seguire la normativa attualmente vigente in cui il ruolo delle soprintendenze è formalmente più penetrante, ma opera soltanto ex-post all’interno del procedimento. Quest’ultimo meccanismo, per quanto delineato in via cautelare, non costituisce certo la risposta ottimale in quanto la possibilità di prevedere un intervento ex-post delle soprintendenze presenta alcuni inconvenienti: in primo luogo, tale intervento spesso è tardivo; in secondo luogo, come già detto, molto spesso i provvedimenti adottati dalle soprintendenze sono annullati in sede di giurisdizione amministrativa.
Pertanto, ci si augura che le regioni facciano ogni sforzo per procedere all’adozione della pianificazione paesistica secondo gli schemi introdotti dal nuovo codice, come peraltro sta già accadendo in Veneto ed in Emilia-Romagna.

Il presidente NOVI sottolinea come dall’intervento del ministro Urbani sia emersa l’estrema rilevanza delle disposizioni contenute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio che consentono di attivare una tutela complessiva ed unitaria del patrimonio paesaggistico nazionale.

Il senatore CHINCARINI (LP) ricorda di aver svolto le funzioni di relatore in occasione dell'espressione delle osservazioni della Commissione ambiente del Senato sul codice dei beni culturali e del paesaggio e come, nel corso di quella discussione, ci si fosse soffermati sull'esigenza di far sì che l'articolo 181 del Codice prevalesse comunque sul comma 32 del disegno di legge di delega ambientale, che prevedeva, come è noto, una discutibile depenalizzazione dei reati paesaggistici. E' singolare che quel dibattito sia stato disertato dagli esponenti dell'opposizione.
Dopo aver richiamato l'attenzione del ministro Urbani sull'esigenza di rafforzare le soprintendenze, stanziando anche le necessarie risorse finanziarie, in considerazione dei nuovi compiti loro demandati, sottolinea come il precedente Governo avesse promosso un'assai discutibile dismissione dei beni del Ministero della difesa, mettendo in grosse difficoltà gli enti locali.
Rileva quindi l'importanza della previsione dell'obbligatorietà dei piani paesistici ed auspica che il Codice dei beni culturali e del paesaggio possa essere ben accolto ed applicato puntualmente dalle amministrazioni locali, in un quadro di maggiore chiarezza per quanto attiene il rapporto tra istituzioni e cittadini.

Il senatore GIOVANELLI (DS-U) ringrazia il ministro Urbani per la disponibilità mostrata e per aver promosso in modo convinto l'adozione del nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio, che rappresenta uno sforzo assai apprezzabile. Al riguardo, è sicuramente degno di lode l'intento del Ministro di por fine ai problemi che si sono posti in passato in presenza di una duplice pianificazione, paesistica e territoriale.
D'altra parte, mentre da un lato i provvedimenti legislativi adottati negli ultimi mesi destano fortissime perplessità - si pensi all'ultimo condono edilizio o a quanto previsto dal disegno di delega ambientale - va detto che la cosiddetta legge Galasso ha incontrato non poche difficoltà sul piano applicativo. Ad ogni modo, se va riconosciuto al Codice dei beni culturali e del paesaggio di tentare di tutelare il paesaggio come sistema, occorre peraltro sottolineare che si pongono non pochi problemi, in considerazione della tendenza del settore urbanistico ad espandersi, mettendo in discussione le esigenze di tutela. D'altra parte, se è vero che il 48 per cento del territorio italiano è sottoposto a tutela paesaggistica, è evidente che la funzione di tutela in tale settore è di fondamentale importanza, specie per un Paese che vive perennemente una forte espansione nel settore delle costruzioni.
Fatto sta che, con il nuovo Codice, lo Stato rinuncia a svolgere fino in fondo il proprio ruolo di tutela, cosicché il centro decisionale si sposta ancor di più a livello regionale e locale. I piani paesistici sono infatti di competenza regionale e lo Stato, dal canto suo, ha dismesso il proprio intervento vincolante attraverso le soprintendenze. Ciò è ancor più grave se si tiene conto del fatto che gli amministratori locali, per la loro evidente contiguità con gli amministrati, non possono non trovarsi in difficoltà di fronte alla spinta ad intensificare l'attività di cementificazione del territorio.

Il senatore MONCADA LO GIUDICE (UDC) sottolinea l'esigenza di corredare il nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio con la previsione di adeguate risorse finanziarie senza le quali qualsiasi riforma è inevitabilmente destinata a fallire. Nel merito, il nuovo Codice rappresenta un atto estremamente positivo, e il pessimismo mostrato dal senatore Giovanelli non può essere assolutamente condiviso, tanto più che gli articoli 145 e 146 prevedono l'intervento concertato di tutti i livelli istituzionali interessati sia per quanto attiene la pianificazione paesaggistica sia per quanto concerne il controllo e la gestione dei beni soggetti a tutela.
Richiama quindi l'attenzione del ministro Urbani sull'esigenza di promuovere l'adozione di forme di contabilità ambientale, il che non comporterebbe certo la sovrapposizione di un nuovo tipo di contabilità rispetto a quella nazionale, ma semplicemente che si debba tener conto delle esigenze di tutela dell'ambiente nella predisposizione degli strumenti contabili.

Il senatore RIZZI (FI), a nome del Gruppo Forza Italia, esprime vivo apprezzamento per l'operato del ministro Urbani, il quale è riuscito a varare un Codice dei beni culturali e del paesaggio che, nella scorsa legislatura, era stato richiesto a gran voce dall'allora Presidente della Commissione ambiente, senatore Giovanelli. Il nuovo Codice, nel merito, non può che essere ampiamente condiviso, e ogni problema che dovesse eventualmente palesarsi, potrà essere affrontato e risolto sulla base dell'esperienza applicativa. Quanto al ruolo delle soprintendenze, se sono da condividere le richieste di un loro rafforzamento, occorre nel contempo far sì che il loro ruolo non si sostanzi sempre e comunque nel respingere le istanze provenienti dai cittadini.

Il senatore VALLONE (Mar-DL-U) ringrazia il Ministro per aver prontamente accolto l'invito della Commissione, e gli dà atto di essersi opposto, con grande coerenza, al comma 32 del disegno di legge di delega ambientale, che prevedeva una inammissibile depenalizzazione dei reati paesaggistici. Quanto al nuovo Codice, pur non essendo certo privo di difetti, sembra comunque ispirato ad un'apprezzabile cultura di rispetto dell'ambiente, e c'è da sperare che possa costituire un'occasione di stimolo e di incremento della sensibilità ambientale per chi amministra il Paese.
Sottolinea quindi come, fra gli amministratori locali, si contino sindaci che hanno svolto la funzione di tutela del paesaggio in modo più o meno valido, e ciò indipendentemente dall'appartenenza ad una piuttosto che ad un'altra parte politica; la verità è che in passato mancava una radicata cultura di tutela del paesaggio che ora è sicuramente maggiormente presente, di talché può affermarsi che la stragrande maggioranza delle amministrazioni locali ispira oggi la propria attività all'esigenza di preservare il territorio. Al riguardo, talune osservazioni del senatore Giovanelli sulla presunta debolezza degli amministratori locali dinanzi alle istanze dei cittadini non appaiono condivisibili, in quanto l'espansione urbanistica comporta innanzitutto pesanti costi per le amministrazioni locali.
Quanto infine alla questione dell'abusivismo edilizio, osserva come si sia ancora una volta persa l'occasione per affrontare il problema non già attraverso un assai discutibile condono, bensì prevedendo la possibilità per i comuni di dotarsi di strumenti urbanistici attraverso i quali prevedere la sanabilità degli abusi realizzati effettivamente per necessità. Va comunque riconosciuto che il Codice dei beni culturali e del paesaggio si muove in direzione opposta rispetto alle deprecabili scelte compiute di recente dal Governo, come quella che, appunto, si sostanzia nell'adozione del condono edilizio.

Il senatore SPECCHIA (AN) dà atto al ministro Urbani di aver portato a termine un lavoro importante ed assai delicato e coglie l'occasione per ringraziarlo per essere stato il primo a prendere pubblicamente posizione contro il comma 32 del disegno di legge di delega ambientale, in materia di depenalizzazione del reati paesaggistici. Come è noto, quel discutibile comma è stato poi soppresso dalla Commissione ambiente, che ha unanimemente condiviso la posizione del Ministro.
Quanto al ruolo delle soprintendenze e alla natura non più vincolante del loro intervento nel procedimento autorizzatorio di cui all'articolo 146, è necessario prendere atto della realtà, e quindi anche dell'enorme contenzioso che si è sviluppato dinnanzi ai tribunali amministrativi regionali avverso i pareri espressi in passato dalle soprintendenze, mentre, per altro verso, è evidente che in via di fatto nessun comune si azzarderebbe mai a disattendere un parere contrario - anche se non avente natura vincolante - regolarmente espresso entro i termini dalla competente sovrintendenza.
Quanto poi al tema dell'abusivismo edilizio, occorrerebbe chiedersi, prima di gridare allo scandalo, cosa è stato fatto negli anni scorsi per far emergere le situazioni abusive e porvi quindi effettivamente rimedio. E' vero invece che la recente normativa sul condono edilizio dovrebbe formare oggetto di qualche chiarimento per quanto attiene la possibilità di chiedere la sanatoria per le opere abusive realizzate in aeree vincolate. A tal riguardo auspica che il ministro Urbani voglia intervenire a sua volta affinché tutte le questioni controverse possano essere finalmente oggetto di chiarimento.

Il senatore BERGAMO (UDC) ringrazia il ministro Urbani per aver portato a termine una delle opere più importanti e qualificanti del Governo in carica; è significativo al riguardo che la stessa opposizione abbia dovuto, sia pure a denti stretti, riconoscere come il nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio rappresenti un atto positivo.
E' di estrema importanza a questo punto profondere il massimo impegno nella fase attuativa del nuovo Codice, rafforzando innanzitutto le soprintendenze, così da metterle in condizioni di far fronte ai nuovi e più impegnativi compiti loro demandati. E' auspicabile inoltre che il Ministro trasmetta annualmente al Parlamento un rapporto sull'attuazione del nuovo Codice.

Il senatore GIOVANELLI (DS-U) invita il ministro Urbani a visitare il castello di Canossa nella provincia di Reggio-Emilia, che oltretutto appartiene proprio al Ministero da lui condotto. Chiede altresì al Ministro di farsi promotore in tempi rapidi di un'interpretazione autentica dell'articolo 159 del nuovo Codice per quanto attiene i poteri di annullamento del Ministero.

Il ministro URBANI ringrazia vivamente tutti i componenti della Commissione per aver convenuto sull'opportunità di sopprimere il comma 32 del disegno di legge di delega ambientale e sottolinea come non si possa in alcun modo parlare di arretramento del ruolo di tutela dello Stato per quanto riguarda il paesaggio; anzi, può affermarsi che con il nuovo Codice si pone fine ad una situazione di ambiguità che aveva prodotto non pochi guasti, rafforzando ancor di più quanto previsto di recente in sede di riforma del titolo V della Costituzione, con l'inserimento della tutela dell'ambiente fra le materie di competenza esclusiva dello Stato.
D'altra parte, se la cosiddetta legge Galasso, nella sua attuazione, ha incontrato non pochi problemi, ciò si deve anche all'interpretazione che venne data circa la portata vincolante dei pareri resi ex post dalle soprintendenze, pareri spesso annullati dai tribunali amministrativi regionali. Opportunamente, il nuovo Codice elimina tale ambiguità e, mentre lo Stato si assume il compito di tutelare l'ambiente ed il paesaggio in prima persona, l'intervento delle soprintendenze viene previsto ex ante, di talché è difficile ipotizzare che i comuni possano disattenderlo.
Sottolinea quindi come l'articolo 148 del Codice, al comma 4, preveda la partecipazione del Ministero dei beni e delle attività culturali alle attività della Commissione per il paesaggio, con il che il ruolo dello Stato e l'opera di tutela vengono ulteriormente rafforzati, rendendo possibile valutare contestualmente le diverse esigenze, anche se divergenti.
Per quanto concerne il ruolo delle soprintendenze, vanno poi segnalate alcune significative novità come l'introduzione del principio di collegialità in campo vincolistico nonché di quello della ricorribilità dinanzi alla stessa amministrazione, senza che il cittadino debba direttamente adire il tribunale amministrativo regionale.
Venendo poi alla questione del condono edilizio, fermo restando che un Ministro dei beni e delle attività culturali non può certo, in linea di principio, essere favorevole ad un siffatto provvedimento, occorre riconoscere che il provvedimento recentemente adottato in materia reca alcune significative novità, come l'esclusione delle aree protette da quelle oggetto del condono e l'istituzione di un fondo per finanziarie le demolizioni delle costruzioni abusive non sanabili.
Con riferimento quindi ai nuovi compiti demandati alle soprintendenze, occorre tener conto del fatto che la previsione di una pianificazione paesaggistica a livello regionale non può che agevolare i loro compiti.

Il presidente NOVI ringrazia il ministro Urbani per la sensibilità mostrata accogliendo l'invito della Commissione e dichiara conclusa la procedura informativa.


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